I OW 71/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta R. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta R. a Prezydentem W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. postanawia wskazać Prezydenta Miasta R. jako organ właściwy w sprawie. Prezydent Miasta R. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. W uzasadnieniu wniosku podał, że Prezydent Miasta R. pismem z dnia 5 lutego 2020 r. przekazał Prezydentowi W. zawiadomienie A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o zbyciu pojazdu marki [..] o numerze rejestracyjnym [..], uznając się za niewłaściwy w sprawie. Następnie w/w zawiadomienie Prezydent W. pismem z dnia 21 lutego 2020 r. przekazał Prezydentowi Miasta R., wskazując, iż nie jest właściwy do załatwienia tej sprawy, bowiem to Prezydent Miasta R. zarejestrował przedmiotowy pojazd, a więc to on jest właściwy do przyjęcia zawiadomienia o jego zbyciu. Prezydent Miasta R. stwierdził, że stosownie do treści art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 110, dalej w skrócie "P.r.d."), właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o zbyciu pojazdu. Wprawdzie przepis ten nie określa, który starosta zobowiązany jest przyjąć to zawiadomienie, niemniej jednak chodzi tu o starostę właściwego w sprawach rejestracji pojazdów. Zgodnie z art. 73 ust. 1 P.r.d., rejestracji pojazdu dokonuje, na wniosek właściciela, starosta właściwy ze względu na miejsce jego zamieszkania (siedzibę). Przepis art. 73 ust. 2 P.r.d. dopuszcza także rejestrację pojazdu, którego właścicielem jest przedsiębiorstwo wielozakładowe lub inny podmiot, w skład którego wchodzą wydzielone jednostki organizacyjne, przez starostę właściwego ze względu na siedzibę zakładu lub jednostki, na wniosek kierownika zakładu lub wydzielonej jednostki organizacyjnej upoważnionego przez właściciela. Organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia jest zatem starosta ze względu na miejsce zamieszkania (siedzibę) właściciela pojazdów. Właściwy może być także starosta ze względu na siedzibę zakładu lub jednostki, na wniosek kierownika zakładu lub wydzielonej jednostki organizacyjnej upoważnionego przez właściciela. Wnioskodawca zauważył, że zakłady przedsiębiorstwa wielozakładowego czy jednostki organizacyjne, niezależnie od zakresu ich wyodrębnienia w strukturze przedsiębiorstwa podmiotu i samodzielności gospodarczej, stanowią jednostki organizacyjne przedsiębiorstwa. Nie mają samodzielności prawnej i nie mogą we własnym imieniu ani nabywać praw, ani zaciągać zobowiązań – stąd przepis art. 73 ust. 2 wymaga upoważnienia właściciela. Prezydent Miasta R. zarejestrował przedmiotowe pojazdy na podstawie art. 73 ust. 2 P.r.d. Wniosek został złożony przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Oddział w R., co wynika wprost z dokumentów załączonych do rejestracji. Do wniosku było załączone pełnomocnictwo dla osoby, która podpisywała wniosek. Obecnie przy ustalaniu organu właściwego nie może być brane pod uwagę to, który organ zarejestrował pojazd. Jak już wyżej wskazano, zasadą jest, iż sprawy dotyczące rejestracji pojazdów, a tym samym przyjęcia zawiadomienia o zbyciu, dokonuje starosta właściwy ze względu na siedzibę spółki. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy z zawiadomieniem występuje kierownik zakładu lub wydzielonej jednostki organizacyjnej upoważniony przez właściciela. Przedłożone w sprawie dokumenty wskazują, iż zawiadomienie zostało dokonane przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., a nie Oddział w R. Zawiadomienie o zbyciu zostało podpisane przez członków zarządu A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., ul. [...], figurujących w KRS. Z dołączonych przez Spółkę do zawiadomienia faktur potwierdzających sprzedaż pojazdu wynika, iż pojazd ten został sprzedany przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., a nie w ramach działalności prowadzonej przez Oddział w R. Również dołączone do zawiadomienia oświadczenia o zakończeniu umowy leasingu finansowego nie zostały podpisane przez pełnomocników w ramach działalności prowadzonej przez Oddział w R. Zdaniem Prezydenta Miasta R., nie jest on właściwy do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu dokonanego przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz wprowadzenia danych do Centralnej Ewidencji Pojazdów, ponieważ nie jest on organem właściwym ze względu na siedzibę tej Spółki. W sprawie nie będzie mieć więc zastosowania art. 73 ust. 2 P.r.d., bowiem zawiadomienie nie zostało złożone przez kierownika Oddziału w R. upoważnionego przez Spółkę. W konsekwencji Prezydent Miasta R. wniósł o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu o właściwość, poprzez wskazanie Prezydenta W. jako organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu marki [..] o numerze rejestracyjnym [..], złożonego w dniu 31 stycznia 2020 r. w Wydziale Komunikacji Urzędu Miasta R. przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Prezydent W. w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta R. jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu odpowiedzi podał, że informacja o zbyciu pojazdu należy do szeroko pojętych czynności związanych z rejestracją pojazdów i na podstawie art. 80ba ust. 1 pkt 1 w związku z art. 80b ust. 1 pkt 5 P.r.d. powinna być odnotowana i przekazana do Centralnej Ewidencji Pojazdów przez organ właściwy w sprawach rejestracji pojazdów, czyli w niniejszej sprawie Prezydenta Miasta R. Skoro Prezydent Miasta R. w oparciu o art. 73 P.r.d. uznał się za właściwego w sprawie rejestracji pojazdu, której dokonał pobierając stosowną opłatę, niekonsekwentnym jest uznanie się przez ten organ za niewłaściwego w sprawie rozpatrzenia zawiadomienia o zbyciu zarejestrowanego wcześniej pojazdu. Prezydent W. wskazał, że zakładając racjonalność ustawodawcy oraz posługując się wnioskowaniem przez analogię zauważyć należy, iż ustawa Prawo o ruchu drogowym podobne stany faktyczne reguluje w art. 79, zgodnie z którym pojazd podlega wyrejestrowaniu przez organ właściwy ze względu na miejsce ostatniej rejestracji pojazdu, na wniosek jego właściciela. Oba zdarzenia prawne – zarówno zbycie pojazdu, jak również wyrejestrowanie pojazdu – są do siebie dalece podobne, a obowiązki właściciela w obu sytuacjach mają podobny cel, tj. aktualizację danych w systemie Cepik, co zostało wskazane wprost w art. 80ba ust. 1 pkt 1 w związku z art. 80b ust 1 pkt 5 P.r.d. Ponadto, zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2130), dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których zgodnie z rozporządzeniem nie zwraca się właścicielowi pojazdu oraz odpowiednio kserokopie dokumentów organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki zwane dalej "aktami pojazdu", które przechowuje się według numerów rejestracyjnych pojazdów w organie rejestrującym. Oznacza to, że wszystkie dokumenty zawierające informacje dotyczące danego pojazdu nie mogą być rozproszone – w tym zgłoszenie zbycia – lecz powinny znajdować się w jednych aktach pojazdu, w jednym miejscu. Dla zgłoszenia zbycia pojazdu organ nie tworzy odrębnych akt pojazdu. Istotna jest również kwestia udostępniania upoważnionym organom akt pojazdu. Przyjęcie przez organ, w którym pojazd był lub jest zarejestrowany zawiadomienia o zbyciu tego pojazdu, a następnie dołączenie zawiadomienia do akt pojazdu pozwala na zachowanie kompletności tych akt. W innym przypadku informacje dotyczące danego pojazdu, wynikające z analizy akt pojazdu, będą rozproszone, a przekazywane innym organom informacje lub dokumenty mogą być niekompletne i niewiarygodne. Prezydent W. podzielił stanowisko Prezydenta Miasta R., że informacja o zgłoszeniu zbycia powinna zawsze trafiać do organu właściwego dla miejsca zamieszkania właściciela – o ile dotyczy to przypadków dokonywania zgłoszeń nabycia/zbycia pojazdów nieprzerejestrowanych w miejscu zamieszkania, gdyż obowiązek dotyczący pojazdów zarejestrowanych wynika wprost z art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d., nakładającego na właściciela pojazdu określone obowiązki, tj. zgłoszenie zbycia i dołączenie kopii dokumentu, na podstawie którego nastąpiło zbycie. Wówczas to organ rejestrujący, co wydaje się być logiczne, w dalszej kolejności wykonuje inne czynności materialno-techniczne, np. dokonuje stosownej adnotacji w systemie ewidencji pojazdów, jak i w karcie pojazdu, którą dysponuje jego dotychczasowy właściciel lub użytkownik z R. Przepis art. 78 ust. 3 P.r.d. nakłada także na organ rejestrujący takie zdarzenie jak zbycie/nabycie obowiązek umieszczenia stosownej adnotacji w karcie pojazdu. W ocenie Prezydenta W., zawiadomienie o zbyciu pojazdu dokonane przez Spółkę, jako czynność materialno-techniczna niestanowiąca rozstrzygnięcia w sprawie rejestracji, powinna być dokonana przez organ, przed którym pojazd został zarejestrowany i gdzie znajdują się akta tego pojazdu, tj. przez Urząd Miasta w R. To właśnie ten organ rejestrujący powinien mieć przede wszystkim wiedzę o takim zdarzeniu jak zbycie pojazdu u niego zarejestrowanego. W niniejszej sprawie zbywca pojazdu zatem prawidłowo złożył w R. stosowne zawiadomienie, dopełniając ustawowego obowiązku, o którym mowa w art. 78 P.r.d. Ponadto Prezydent W. podał, że wcześniej przepisy regulujące kwestie zawiadomień o zbyciu pojazdów nie budziły wątpliwości i były jednolicie stosowane przez wszystkie organy właściwe w sprawie rejestracji pojazdów. W tym zakresie stan prawny nie uległ zmianie. Ustawodawca ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1579) nie zmienił brzmienia art. 78 ust 1-3 P.r.d., a jedynie wprowadził sankcje w postaci kar finansowych za niedokonanie zgłoszenia w ustawowym terminie. Spowodowało to poszczególnych urzędach lawinę wniosków (w W. setki tysięcy) oraz realne problemy organizacyjne i finansowe w związku z potrzebą ich rozpatrywania. Z wyżej wymienionych przyczyn kwestie te stały się przedmiotem sporów o właściwość i aktualnie wymagają rozstrzygnięcia Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych jest objęte właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta R. a Prezydentem W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Wyżej wymienione organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w rozpoznawanej sprawie jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Z istoty sporu o właściwość wynika, że spór taki może mieć miejsce w sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym podlegającym kognicji sądów administracyjnych. Spór ten może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania. Przesłanką, która jest podstawowa dla ustalenia właściwości, jest zatem przedmiot sprawy administracyjnej w znaczeniu szerszym niż określony w art. 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Przedmiotem sporu mogą być bowiem także czynności lub akty z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 60/05 (ONSAiWSA 2006/4, poz. 97) wskazał, że art. 4 P.p.s.a. ma zastosowanie również w sprawach, w których podejmowane są czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W glosie aprobującej do tego postanowienia K. Defecińska-Tomczak (publ. OSP 2007/7-8, s. 488 i n.) podkreśliła m.in., że przedmiot sporów o właściwość między organami wymienionymi w art. 4 P.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji, poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne. Jedynie dopatrzenie się funkcjonalnego związku między zakresem kontroli sądu administracyjnego nad wykonywaniem administracji publicznej a przedmiotem sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) pozwala na wskazanie granicy, do której sięga kognicja NSA wynikająca z art. 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd, że przedmiotem kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą być również spory pomiędzy organami w kwestii właściwości (kompetencji) organów dotyczącej czynności lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skoro bowiem podlegają one kontroli legalności sądów administracyjnych, a w systemie prawa brak jest uniwersalnych rozwiązań dotyczących rozwiązywania takich sporów, to przyjąć należy, iż przepis art. 4 P.p.s.a. w związku z art. 15 pkt 4 P.p.s.a. stanowi podstawę do rozstrzygania o owych sporach przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przedmiotowej sprawie należało zatem ustalić, czy przyjęcie zawiadomienia o zbyciu pojazdu przez starostę, gdyż do tego sprowadza się działanie organu, jest aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przyjęcie zawiadomienia nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Jedynie zatem ustalenie, że owo przyjęcie mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. daje podstawę do rozstrzygnięcia sporu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 110, dalej w skrócie "P.r.d."), właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Ponadto na mocy art. 4 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1579) wprowadzono zmianę do ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez ustanowienie kary za niewykonanie obowiązku poinformowania starosty o zbyciu pojazdu. W świetle art. 140mb pkt 2 P.r.d., kto będąc właścicielem pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 nie zawiadamia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 1000 zł. Kary pieniężne, o których mowa m.in. w art. 140mb, nakłada starosta (art. 140n ust. 2a P.r.d.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie przyjęcie zawiadomienia przez starostę jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przewidziany w art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. obowiązek właściciela pojazdu jest zagrożony wysoce represyjną administracyjną karą pieniężną. Niewykonanie obowiązku lub wykonanie go z opóźnieniem może powodować odpowiedzialność administracyjną, zagrożoną w/w karą administracyjną. Skoro niewykonanie obowiązku albo data jego wykonania może mieć znaczenie z punktu widzenia odpowiedzialności administracyjnej, to uznać należy, że przyjęcie zawiadomienia o wypełnieniu tego obowiązku przez starostę należy zakwalifikować jako czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Czynność starosty jest następstwem wykonania obowiązku przez podmiot administrowany, którego nieterminowe wykonanie jest zagrożonego sankcją administracyjną. Obiter dictum należy zauważyć, że ustawa Prawo o ruchu drogowym nie określa sposobu obliczania terminu, o którym mowa w art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. Wobec wysokiej represyjności powołanych przepisów, termin do wykonania powołanego obowiązku należy interpretować na korzyść podmiotów zobowiązanych, to jest przyjmując, że nie wlicza się do niego sobót ani dni świątecznych. Podkreślić należy, iż "szczególność" rozpoznawanego sporu polega na tym, że jego przedmiotem nie jest sprawa w rozumieniu art. 1 pkt 1 lub 2 K.p.a., lecz czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Oznacza to, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określające właściwość miejscową organu (art. 20) nie mają zastosowania, a mogą być jedynie wskazówką interpretacyjną w procesie wykładni z uwagi na rangę aktu (Kodeksu), w którym zostały zawarte. Jeśli chodzi o rejestrację pojazdu to reguły właściwości miejscowej określa art. 73 ust. 1-5 P.r.d. Powołana regulacja modyfikuje reguły właściwości miejscowej określone w art. 21 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a., natomiast w zakresie zgłoszenia o nabyciu lub zbyciu pojazdu powoływany już przepis art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. stanowi jedynie o tym, że właściciel pojazdu zarejestrowanego jest zobowiązany zawiadomić starostę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest organ rejestracji pojazdu. Za takim określeniem właściwości miejscowej organu przemawiają względy praktyczne. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2130), dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których zgodnie z rozporządzeniem nie zwraca się właścicielowi pojazdu oraz odpowiednio kserokopie dokumentów organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki, zwane dalej "aktami pojazdu", które przechowuje się według numerów rejestracyjnych pojazdów. Skoro według powołanego przepisu organ rejestrujący tworzy indywidualne teczki pojazdu zarejestrowanego, to logicznym jest, że dokumenty dotyczące zawiadomienia o zbyciu pojazdu także należy składać do tego organu. Dokonując oceny właściwości organu do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdów dokonanego przez Spółkę należy zatem zauważyć, że czynność ta związana jest z koniecznością zapewnienia aktualności danych związanych m.in. z właścicielem pojazdu, wpływając na pewność obrotu pojazdami oraz przyczyniając się do możliwości zidentyfikowania osoby, na której z tytułu własności pojazdu ciąży szereg obowiązków nałożonych przepisami prawa. Ze względu na konieczność zapewnienia ciągłości wpisów dokonywanych w stosownych rejestrach, zawiadomienie o zbyciu pojazdów powinno być dokonane wobec tego organu, przed którym zostały one zarejestrowane. W konsekwencji oznacza to, że organem właściwym do przyjęcia i nadania biegu złożonemu w niniejszej sprawie zawiadomieniu o zbyciu pojazdu marki [..] o numerze rejestracyjnym [..] dokonanego przez Leasing Polska Sp. z o.o. z siedzibą w W. – jest Prezydent Miasta R. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.