II SA/Wa 1788/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga R. T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych znak [...] z dnia [...] lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia (renty z tytułu niezdolności do pracy) w drodze wyjątku. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją znak [...] z dnia [...] maja 2020 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej: Prezes ZUS, organ), działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53 ze zm., zwana dalej: u.e.r.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] marca 2020 r., orzekł o odmowie przyznania R. T. (zwany dalej: skarżący, wnioskodawca) renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Podstawę negatywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie organu, że nie spełnił on przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w przerwach w zatrudnieniu (w latach 2000-2019) wobec skarżącego nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Całkowita niezdolność do pracy, uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia, została u skarżącego ustalona dopiero od [...] września 2019 r. Nie istniały zatem do tego dnia przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Ponadto wnioskodawca nie wykazał innych szczególnych okoliczności w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które nie miał wpływu. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał, iż od czasu gdy w 2007 r. przebył zawał serca, miał stwierdzoną częściową niezdolność do pracy. Poszukiwał zatrudnienia, ale nikt nie chciał zatrudnić osoby z problemami zdrowotnymi. W styczniu 2020 r. orzeczono u niego całkowitą niezdolność do pracy – z powodu choroby nowotworowej. Podał, iż jego sytuacja jest bardzo trudna, gdyż jego jedyny dochód stanowi zasiłek stały w kwocie 645 zł. Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot oceny w niniejszej sprawie decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2020 r. Prezes ZUS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, zwana dalej: k.p.a.), orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS przytoczył treść art. 83 ust. 1 u.e.r. podnosząc, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga spełnienia łącznie wszystkich warunków określonych w tym przepisie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania art. 83 ust. 1 u.e.r., uważa się tylko zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Zdaniem organu, w przypadku skarżącego nie zaistniały te szczególne okoliczności, uniemożliwiające nabycie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Wnioskodawca stał się całkowicie niezdolny do pracy w wieku 58 lat (od [...] września 2019 r.). Do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy udokumentował 17 lat, 5 miesięcy i 16 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Ponadto zarówno w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, jak i w dziesięcioleciu poprzedzającym dzień złożenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych, skarżący nie udokumentował żadnego z tych okresów. Jak wynika z posiadanej dokumentacji, w okresie od [...] listopada 2000 r. do [...] września 2019 r., tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy, skarżący nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. We wskazanych okresach nie była wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od jego woli, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Odnosząc do twierdzenia, że skarżący od 2007 r. skarżący miał problemy zdrowotne, organ podał, że samo istnienie choroby nie jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. W konsekwencji Prezes ZUS stwierdził, iż po ponownym przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy pod kątem przesłanek wynikających z art. 83 ust. 1 u.e.r., brak jest podstaw do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W skardze na powołaną wyżej decyzję do sądu administracyjnego (i jej uzupełnieniu złożonym przez wyznaczonego z urzędu pełnomocnika skarżącego) skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i przepisów procedury, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 83 ust. 1 u.e.r. poprzez niezasadną odmowę przyznania skarżącemu prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, w sytuacji gdy w dotychczasowym postępowaniu wykazał, iż zachodziła szczególna okoliczność wykluczająca jego aktywność zawodową ze względu na stan zdrowia, aktualnie stale się pogarszający; 2. art. 83 ust. 1 u.e.r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne, wynikające ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazywały na zasadność żądań skarżącego - w związku z tym, że ma on ma orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy; 3. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwie przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe; 4. art. 77 i 80 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego zmierzającego do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności związanych ze stanem zdrowia skarżącego oraz jego możliwościami zarobkowymi, skutkiem czego organ niezasadnie wywiódł o braku podstaw do przyznania skarżącemu renty w drodze wyjątku. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, iż nie zgadza się z twierdzeniami Prezesa ZUS, ponieważ w sposób wystarczający we wniosku z [...] czerwca 2020 r. udowodnił, że jego stan zdrowia od 2007 r. – gdy przebył zawał serca i miał orzeczoną częściową niezdolność do pracy, stanowił okoliczność wykluczającą zatrudnienie. W aktach sprawy zgromadzone zostały dowody wskazujące na to, że stan zdrowia skarżącego jest bardzo ciężki. Od 2016 r. skarżący cierpi na raka prostaty. Aktualnie leczy się onkologicznie w [...] na [...]. Skarżący jest przy tym osobą samotną, nie ma bliskich, którzy udzieliliby mu wsparcia i bieżącej pomocy. Jednoosobowy charakter prowadzonego przez niego gospodarstwa domowego sprawia, że skarżącemu brakuje niezbędnych środków utrzymania. Podkreślił, że przy ocenie stanu faktycznego sprawy organ pominął okoliczność, że w okresie od [...] października 1999 r. do [...] października 2007 r. skarżący był zarejestrowany był w Powiatowym Urzędzie Pracy i aktywnie tej pracy poszukiwał. Nie otrzymał jednak żadnej propozycji, która pozwoliłaby mu na aktywizację zawodową. Po tym okresie jego stan stopniowo i stale ulegał pogorszeniu. Wskazał, że organ dokonał wadliwej oceny przesłanki szczególnych okoliczności, uzasadniających przyznanie renty w drodze wyjątku. Bez wątpienia są to okoliczności niezależne od skarżącego. Choroby układu krążenia i choroby nowotworowe, na które skarżący cierpi, mają przyczynę ewidentnie zewnętrzną i niezależną, a jednocześnie z uwagi na stopień ich zaawansowania jednoznacznie dyskwalifikują wnioskodawcę od możliwości zarobkowania. Podniósł dalej, że podstawę niekorzystnego dlań rozstrzygnięcia było ustalenie organu, że w 10-leciu poprzedzającym wystąpienie o rentę lub w 10-leciu poprzedzającym stwierdzenie niezdolności do pracy, nie udokumentował on jakiegokolwiek okresu składkowego i nieskładkowego. Twierdzenie takie jest jednak sprzeczne z aktualnym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyroku z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2987/19 wskazał, że przepis art 83 ust 1 u.e.r. nie zawiera przesłanki odnoszącej się do czasu opłacania składek na ubezpieczenie i w konsekwencji nie można dokonywać wykładni takiej przesłanki. Stanowisko organu, uzależniające przyznanie renty w drodze wyjątku, nie zasługuje więc na akceptację, a wydana na bazie tego stanowiska decyzja powinna być uznana za niezasługującą na pozostawienie w obrocie prawnym. Jest ona bowiem sprzeczna z istotą tego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy, w której wydano zaskarżoną decyzję i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Materialnoprawną podstawę wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzji stanowi art. 83 ust. 1 u.e.r., który pozwala na uzyskanie świadczenia w drodze wyjątku przez osoby niespełniające warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Zgodnie z ww. przepisem, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków, przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Warunkiem przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest spełnienie wszystkich ww. przesłanek łącznie. Brak spełnienia chociażby jednej z nich uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej. Podkreślenia wymaga też, że decyzja wydawana w trybie przepisu art. 83 u.e.r. ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek, wyłącznie do organu należy decyzja, czy przyzna świadczenie. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że ustawa o emeryturach i rentach z FUS, choć posługuje się pojęciem szczególnych okoliczności, nie definiuje ich. W doktrynie i orzecznictwie wypracowano jednolite stanowisko, zgodnie z którym, dokonując wykładni pojęcia szczególnych okoliczności, należy mieć na względzie cel, któremu służy tryb przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Celem tym jest to, by w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami świadczeń przyznawanych w tym trybie były osoby, które nie mogły otrzymać świadczeń na zasadach ogólnych ze względu na niespełnienie wymaganych warunków ustawowych. W konsekwencji, za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Do zdarzeń takich nie można bowiem zaliczyć bezrobocia bez wykazania aktywności w poszukiwaniu zatrudnienia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2266/12 (publ. Lex nr 1291383) w kategoriach szczególnych okoliczności nie może być oceniane powoływanie się na fakt pozostawania bez pracy. Istotne znaczenie mają w tym przypadku dowody potwierdzające rzeczywistą aktywność w poszukiwaniu pracy. Nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 u.e.r. sam fakt bezrobocia, jeżeli ubezpieczony nie podejmuje żadnych działań w celu znalezienia pracy; istotne jest podejmowanie tych działań, choćby zakończyły się one niepowodzeniem. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku starającego się o to świadczenie, bowiem nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia szczególnych okoliczności, czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy o emeryturach i rentach z FUS ograniczają, utrudniają, czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Nieuzasadniona przerwa w zatrudnieniu obejmowała u skarżącego okres od [...] listopada 2000 r. do [...] września 2019 r. (tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy). W niniejszej sprawie niesporna jest okoliczność, że na przestrzeni 58 lat życia skarżący udokumentował okres 17 lat, 5 miesięcy i 16 dni okresów składkowych. Przy czym zarówno w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, jak i dziesięcioleciu poprzedzającym dzień złożenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych, skarżący nie udokumentował żadnego z tych okresów. Niesporny jest także fakt, iż całkowita niezdolność do pracy została stwierdzona u skarżącego od [...] września 2019 r. (orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] stycznia 2020 r.), a także kwestia, że przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy, wobec wnioskodawcy nie była orzeczona częściowa niezdolność do pracy. Gołosłowne są zatem argumenty Skarżącego, że w 2007 r. (po przebytym zawale serca), miał stwierdzoną częściową niezdolność do pracy, nie wydano bowiem decyzji w tym zakresie. Brak jest także jakichkolwiek dowodów na poszukiwanie pracy w tym okresie. Przyjąć zatem należy, iż skarżący nie wyjaśnił przyczyn ww. przerw w zatrudnieniu, a okoliczność istnienia u skarżącego częściowej niezdolności do pracy od 2007 r. nie została w żaden sposób potwierdzona. Przekonanie skarżącego co do tego, że np. miał sił pracować, nie jest równoznaczne z niezdolnością do pracy, która musi być poparta orzeczeniem uprawnionego lekarza. Zdaniem Sądu w świetle powyższych ustaleń prawidłowa jest dokonana przez organ ocena, że w sprawie nie zaistniały szczególne okoliczności, które wykluczyłyby możliwość uzyskania przez skarżącego prawa do renty w trybie zwykłym. Skarżący zarzuca organowi naruszenie obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegających na nieprawidłowym przeprowadzeniu postępowania dowodowego i ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że postępowanie o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest postępowaniem prowadzonym na wniosek strony. Inicjatywa dowodowa należy więc do wnioskodawcy, jeśli jego zdaniem istnieją dowody, potwierdzające okoliczności przez niego wskazywane, a nie wynikają one z dokumentów zgromadzonych z urzędu przez organ. Zatem to osoba wnioskująca powinna wskazać wszelkie dowody i okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. Obowiązek przewidziany w art. 7 k.p.a. nie zwalnia strony (wnioskodawcy) ze współdziałania z organem w ustaleniu faktów i przedłożenia dowodów na ich potwierdzenie. Sąd nie kwestionuje trudnej sytuacji życiowej (zdrowotnej i finansowej) skarżącego. Jednakże oceniając legalność zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania, stwierdzić trzeba, że skarżący nie spełnia kumulatywnie wszystkich przesłanek niezbędnych do przyznania wnioskowanego świadczenia. Podkreślić trzeba, że świadczenie w drodze wyjątku nie stanowi świadczenia socjalnego, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby, która ubiega się o nie, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą uzasadniać ubieganie się przez stronę o świadczenie z pomocy społecznej oraz inne formy pomocy materialnej przewidzianej dla osób znajdujących się w niedostatku. Jak przyznaje skarżący, korzysta on z takiej pomocy w postaci zasiłku stałego. W świetle powyższych ustaleń Sąd stwierdza, iż wydane w postępowaniu administracyjnym decyzje mieszczą się w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania nie zostały przez Prezesa ZUS przekroczone, brak jest zatem podstaw do uwzględnienia złożonej w niniejszej sprawie skargi. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.