III SA/Kr 1277/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Ewa Michna po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Lakowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 23 października 2019 r., nr WN-II.4131.1.41.2019 stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy Laskowa Nr XI/92/19 z dnia 25 września 2019 r. w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego skargę oddala. Rada Gminy Laskowa podjęła w dniu 25 września 2019 r. uchwałę Nr XI/92/19 w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. W § 1 powyższej uchwały stwierdzono, że stwierdza się wygaśnięcie mandatu Radnego Gminy Laskowa Pana C. Z. wybranego z okręgu nr 1 w S, w związku z naruszeniem dyspozycji art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, skutkującym stosowanie do treści art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego wygaśnięciem mandatu radnego. Wojewoda Małopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 23 października 2019 r. nr WN-II.4131.1 41.2019 stwierdził nieważność powyższej uchwały w całości, jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa. Organ nadzoru wskazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia w szczególności, że C. Z. – Radny Gminy Laskowa jest członkiem (zwyczajnym) Stowarzyszenia [...] w U. Ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika, by C. Z. kierował powyższym stowarzyszeniem, nie zasiada bowiem w jego zarządzie. Widnieje w KRS jako członek komisji rewizyjnej, jednak nie posiada żadnych uprawnień w zakresie kierowania stowarzyszeniem czy też związanych z reprezentacją stowarzyszenia na zewnątrz. Nie uzyskuje również korzyści finansowych. Stowarzyszenie nie prowadzi działalności gospodarczej i nie jest wpisane w rejestrze przedsiębiorców. Organ nadzoru wskazał także, że uchwała nie zawiera uzasadnienia, na podstawie którego można by stwierdzić, czy zaistniały podstawy do wygaszenia mandatu radnego. Organ nadzoru zarzucił, że Rada Gminy Laskowa nie dokonała analizy działalności Stowarzyszenia [...] w U co do charakteru prowadzonej działalności gospodarczej, z uwzględnieniem faktu, że jest to działalność producencka rolników. Nie można zatem mówić o ziszczeniu się przesłanek wskazanych w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713; powoływanej dalej jako "u.s.g."). Skargę na powyższą uchwałę wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Laskowa, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postepowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, a to: art. 24f ust. 1 u.s.g. przez jego błędną wykładnię i w rezultacie przyjęcie, że radny nie naruszył zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w której uzyskał mandat, art. 383 § 1 w związku z art. 383 §2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 684 ze zm.) przez ich błędną wykładnię i w rezultacie przyjęcie, że Rada Gminy nie dokonała analizy działalności radnego w ramach Stowarzyszenia i nie rozpatrzyła czy w niniejszej sprawie w ustalonym stanie faktycznym zaszedł przypadek wygaśnięcia mandatu radnego oraz art. 91 u.s.g. poprzez przyjęcie, że uchwała Rady Gminy Laskowa Nr XI/92/19 z dnia 25 września 2019 r. jest sprzeczna z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 23 października 2019 r. nr WN-II.4131.1 41.2019 w którym Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Laskowa z dnia 23 września 2019 r. Nr XI/92/19 w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego - w całości. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.g.") uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru (wojewoda) w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy może być wyłącznie istotne naruszenie prawa, co wynika z brzmienia art. 91 u.s.g., zgodnie z którym: "1. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. (...) 4. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.". Z kolei przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może, a nawet zobowiązany jest, uwzględniając jego konstytucyjne powołanie do sprawowania nadzoru nad legalnością działalności komunalnej, zaskarżyć niezgodną z prawem uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym zakresie organ nadzoru nie jest ograniczony żadnym terminem. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym oraz poglądami doktryny organ nadzoru dokonując ustaleń zgodności z prawem poddanej nadzorowi uchwały obowiązany jest wywieść z konkretnego przepisu prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyrok NSA z 28.10.2003 r., sygn. akt. II SA/Wr 1500/03). Wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego polega na powołaniu - przede wszystkim - art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz właściwych przepisów prawa materialnego czy procesowego, z którymi akt organu gminy jest niezgodny. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność danego aktu administracyjnego można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które zaliczyć można do istotnych, a więc takich, które skutkować będą nieważnością uchwały rady gminy. Do naruszeń tych będą należały przykładowo: naruszenie przepisów określających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej uchwały, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów normujących procedurę uchwałodawczą. Zdaniem Sądu uchwała, której nieważność została stwierdzona zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym w istotny sposób narusza prawo jest bowiem pozbawiona w ogóle uzasadnienia. Uzasadnienia pozbawiony jest także projekt uchwały. Pewne elementy uzasadnienia pojawiają się w skardze inicjującej postępowanie w niniejszej sprawie, jednak nie może konwalidować wyżej wskazanego braku uzasadnienie zawarte w skardze. Powyższe pismo procesowe nie może konwalidować braków uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Brak uzasadnienia wyklucza możliwość jakiejkolwiek polemiki z postanowieniami uchwały i uniemożliwia ocenę jej legalności. W ocenie Sądu konieczność prawidłowego uzasadnienia uchwały można wyprowadzić z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W świetle tych zasad działanie organu administracji publicznej, które mieści się wprawdzie w jego prawem przewidzianych kompetencjach, ale noszące znamiona władczego, arbitralnego działania, skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu, przy zastosowaniu dodatkowo w drodze analogia legis art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a.") prowadzi do wniosku, że uchwała jednostki samorządu terytorialnego powinna zawierać uzasadnienie. Brak należytego uzasadnienia pozbawia zarówno organ nadzoru, jak również Sąd możliwości oceny przyczyn leżących u podstaw podjętej uchwały. Należy także podkreślić, że wymóg uzasadniania rozstrzygnięć przez administrację publiczną zaliczany jest do standardów dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu (por. m.in. "Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości", M. Stahl, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006, z. 9, s. 16). Stwierdzenie w uchwale zakwestionowanej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, że Radny Gminy Laskowa C. Z. naruszył dyspozycję art. 24f ust. 1 u.s.g. ma charakter arbitralny. Rada Gminy Laskowa nie uzasadniła właściwie merytorycznie swojej decyzji i nie wykazała w precyzyjny sposób, że przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego zostały spełnione. Należy podnieść, że zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g. radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą. Brak faktycznego, rzeczywistego prowadzenia działalności gospodarczej nie rodzi bowiem niebezpieczeństwa kolizji pomiędzy interesem radnego a interesem publicznym. Sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru, ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu (tak NSA w wyroku z 11 lutego 2020 r., II OSK 3681/19). Zdaniem Sądu Rada Gminy Laskowa podejmując uchwałę nie wykazała w sposób niewątpliwy istnienia okoliczności przesądzających o spełnieniu przesłanek wskazanych w wyżej powołanym przepisie. C. Z. od 2012 r. nie pełni funkcji członka zarządu Stowarzyszenia, jest jedynie członkiem komisji rewizyjnej. Brak również jednoznacznego potwierdzenia, że C. Z. prowadził czy też prowadzi działalność gospodarczą na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy lub zarządza taką działalnością, lub jest przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że uchwała Rady Gminy Laskowa z dnia 23 września 2019 r. Nr XI/92/19 w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, gdyż nie pozwala na ocenę, czy w istocie jest ona zgodna z powołanymi w niej przepisami prawa. W tym stanie rzeczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego nie narusza prawa, a zatem skargę należało oddalić w oparciu o art. 151 p.p.s.a.