II GSK 1586/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1681/20 w sprawie ze skargi T. Spółka z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2020 r. nr KOC/2703/Dr/20 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od T. Sp. z o.o. w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 1.462 (tysiąc czterysta sześćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Decyzją z 26 marca 2020 r. nr ZDM/GKP/R/2531/2019/K Prezydent m.st. Warszawy na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 470 - dalej jako UDP) oraz na podstawie uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich i uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.): 1. wymierzył karę pieniężną dla firmy T. Sp. z o. o. w W. (dalej jako skarżąca, spółka) za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) [...] w rej. [...] w dniach 10 listopada - 10 grudnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści [...] o powierzchni 4,84 m² bez zezwolenia zarządcy drogi; 2. ustalił karę pieniężną w wysokości 5.551,48 zł obliczoną jako iloczyn powierzchni reklamy, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia pasa drogowego; 3. wskazał, że karę należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stanie się ostateczna. Jak wskazano w uzasadnieniu, 10 listopada 2019 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich m.st. Warszawy przeprowadzili kontrolę pasa drogowego [...] w rej. [...], podczas której stwierdzili umieszczenie w nim reklamy o treści [...] bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Zmierzono powierzchnię reklamy. Kolejne kontrole przeprowadzono w dniach 22, 28 listopada, 7, 10 grudnia 2019 r. Potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy. W ocenie organu zaktualizowały się wszystkie przesłanki wymierzenia kary pieniężnej. II. Po rozpatrzeniu odwołania spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 25 czerwca 2020 r. nr KOC/2703/Dr/20 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. III. Wyrokiem z 25 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1681/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek skargi spółki, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 26 marca 2020 r. oraz orzekł o kosztach postępowania. Sąd stwierdził, że w świetle definicji reklamy zawartej w art. 4 pkt 23 UDP, sporny szyld skarżącej stanowi reklamę, której umieszczenie w pasie drogowym wymagało uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Nie ulega wątpliwości, że sporny szyld, o treści [...], odnoszący się do nazwy restauracji i informacji o prowadzonej działalności, stanowi nośnik informacji wizualnej, o którym mowa w definicji reklamy. Następnie WSA wskazał, że sfera pasa drogowego, choć istotnie jest nieograniczona w górę i w dół, to jednak pozostaje ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz. W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary stanowią protokół kontroli pasa drogowego, karta kontroli, fotografie oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego. Zdaniem SKO z tych dokumentów wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego. W ocenie Sądu pierwszej instancji materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie jest niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej [...] w rejonie [...] w dniach 10 listopada do 10 grudnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim ww. reklamy przymocowanej do elewacji budynku. Nie budzi wątpliwości, że [...] w rejonie [...] stanowi pas drogowy, bowiem z mapy ewidencyjnej oraz z wypisu z rejestru gruntów jednoznacznie wynika, że zajmuje działkę ewidencyjną nr [...]. Nie ulega też wątpliwości, że powyższy pas drogowy graniczy z działką, na której umiejscowiony jest budynek z umieszczonymi spornymi w niniejszej sprawie reklamami, co potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie (wypis z rejestru gruntów dla działki ewidencyjnej nr [...], wyrys z mapy ewidencyjnej, wydruk z mapy zasadniczej z zaznaczeniem granicy pasa drogowego i lokalizacji reklamy). Co do posadowienia jednak spornej reklamy w tym pasie drogowym nie ma pewności czy znajduje się w tym pasie drogowym bowiem na żadnej spośród znajdujących się w aktach sprawy map nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot, który - zdaniem organów - zajmuje bezprawnie pas drogowy. Z fotografii znajdujących się w aktach sprawy wynika, że linia budynków nie jest prosta na całej długości i wystają z niej inne elementy konstrukcyjne. W związku z tym z materiału dowodowego nie wynika, czy gzymsy i wszystkie innymi wystające części budynku znajdują się również w granicach pasa drogowego. Wbrew stanowisku SKO, materiał dowodowy nie daje pewności, czy w rzeczywistości na gruncie - jak wynika z treści zaskarżonej decyzji - ściana budynku, na której umieszczono szyld reklamowy wzniesiona jest równo z granicą pasa drogowego, a wystające elementy wchodzą w granice pasa drogowego, czy też najbardziej wystająca część budynku znajduje się na granicy pasa drogowego, co mogłoby oznaczać, że sporny szyld reklamowy nie znajduje się w granicach pasa drogowego. Nie jest zatem w sprawie sporny przebieg granicy pasa drogowego i działki ewidencyjnej, na której umieszczony jest budynek [...]. W związku jednak z faktem, że budynek [...] zlokalizowany jest na granicy pasa drogowego i tej działki, a nie jest wyjaśniona kwestia czy sporna reklama wkraczały w granice pasa drogowego. Sąd doszedł w związku z tym do przekonania, że obciążenie skarżącej sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszył on prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a., zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. W tej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. Nr 263 poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 UDP, z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego. Zaskarżona decyzja, z powyższych względów, dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ weźmie pod uwagę, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem czy sporna reklama znajduje się w przestrzeni pasa drogowego za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie. IV. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżając o orzeczenie w całości i zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst. jedn.: Dz. U. 2020 r., poz. 470 z późn. zm.; dalej jako "u.d.p.") w zw. z § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. Nr 263, poz. 1572) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, jedynie gdy to zajęcie zostanie wykazane na mapie do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wdając decyzję w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustala, że spełnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi, wynika z całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego; 2. przepisów § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r, w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U, Nr 263, poz.1572) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż mapa dla celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, jest wyłącznym dowodem na bezprawne zajęcie pasa drogowego, podczas gdy stosowanie tych przepisów i sporządzenie mapy dla celów prawnych nie musi mieć zastosowania w sprawach dotyczących kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie istnieje wątpliwość, czy granice pasa drogowego [...] w rej. [...] w Warszawie przebiegają po ścianie/elewacji budynku ze względu na zróżnicowaną wnękami, wgłębieniami, uskokami czy załamaniami tego budynku, podczas gdy rzeczywiste granice tego pasa drogowego przebiegają po ścianie budynku, licząc od jego przyziemia, a co wynika z zebranego przez organy w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami budynku, wyrysu z mapy ewidencyjnej nieruchomości oraz wypisu z ewidencji gruntów; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, przez co naruszyły art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in. dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. 2 art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do Skarżącej decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi; 4. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, w szczególności przez pominięcie dokumentów określających granice pasa drogowego, w tym wydruku z mapy zasadniczej, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono wystarczający materiał dowodowy obrazujący granice pasa drogowego [...] w rej. [...] w Warszawie oraz kolizję reklamy z tymi granicami, a tym samym pozwalający na oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego; 5. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd w/w przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 26 marca 2020 r., a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez Stronę pasa drogowego [...] w rej. [...] w dniach 16-29 lipca 2019 r. przez umieszczenie w nim reklamy o treści w dniach 10 listopada do 20 grudnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści [...] o pow. 4,84 m² bez zezwolenia zarządcy drogi, powinno skutkować oddaleniem skargi Strony na decyzję SKO z dnia 25 czerwca 2020 r. nr KOC/2703/Dr/20; SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. W obydwu przypadkach o orzeczenie o kosztach postępowania. V. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: VI. Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca jednoznacznie i enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 ustawy procesowej. VII. Analiza stanowiska Sądu pierwszej instancji wskazuje, że jakkolwiek jego zdaniem nie ma sporu co do samego przebiegu granicy pasa drogowego (po linii granicznej działki nr ew. 1/1), to jednak organy ustalając stan faktyczny sprawy uchybiły, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na jej wynik, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż jednoznaczne ustalenie czy sporna reklama znajduje się w przestrzeni pasa drogowego powinno zostać dokonane za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonego przez uprawnioną osobę. Tylko w ten sposób będzie możliwe - zdaniem WSA - stwierdzenie, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za wkroczenie w pas drogowy jest rzeczywiście nieuprawnione. Z kolei SKO, w całokształcie sformułowanych zarzutów, które z uwagi na wzajemne powiązanie muszą zostać łącznie ocenione, uważa, że wymaganie udokumentowania zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wyłącznie w sposób opisany przez Sąd pierwszej instancji, tj. poprzez sporządzenie mapy do celów prawnych, na której przedmiot zajmujący pas drogowy miałby zostać wrysowany przez osobę ze szczególnymi uprawnieniami w dziedzinie geodezji, zwłaszcza w sytuacjach, w których stan faktyczny nie budzi żadnych wątpliwości, jest nie do zaakceptowania. Skoro bowiem całokształt materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje, że dana reklama/nośnik reklamowy funkcjonuje w pasie drogowym, co potwierdzają zdjęcia, protokoły i karta kontroli, a także mapa, na której zaznaczono granice pasa drogowego, to zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego należało uznać, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Reklama wystaje bowiem poza granicę działki, na której posadowiony jest budynek, do którego została przymocowana. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ trafnie podniósł w skardze kasacyjnej, że nie stanowi naruszenia powołanych przez WSA zasad przeprowadzenie postępowania, ocena dowodów dokonana w sposób zaprezentowany w rozpatrywanej sprawie przez organy. W szczególności na aprobatę jako wystarczający dowód w tej sprawie należało uznać kontrole pasa drogowego, załączenie mapy i naniesienie spornego obiektu, a także wykonanie zdjęć reklamy, która - wbrew ocenie WSA - wyraźnie odstaje od elewacji (vide kolce na gołębie umieszczone na tej reklamie) i jest zawieszona nad działką1/1. W związku z tym nie może być sporne, że reklama wkracza w pas drogowy. Ogląd wykonanych zdjęć nie pozostawia także wątpliwości, że elewacja budynku nie jest "pofałdowana". Wręcz przeciwnie, jest prosta, zaś osadzone w głębi okna nie zmieniają tej oceny, gdyż reklama nie jest zawieszona w tych wnękach, ani też w żadnej innej wnęce, czy niszy. Reklama wisi zatem na elewacji i nie znajduje się w granicach działki, na której stoi budynek, tylko wystaje nad działkę drogową. Zakres badania sprawy przez organy wyznaczały przepisy prawa materialnego, przede wszystkim zaś art. 40 ust. 12 pkt 1 UDP, stanowiący podstawę wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w związku z art. 4 pkt 1 tej ustawy, który definiuje pas drogowy. Za nieuprawnione w realiach niniejszej sprawy należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym podstawę do ustalenia, że reklama została usytuowana w pasie drogowym, może stanowić wyłącznie mapa do celów prawnych z wrysowanym przez geodetę w odpowiedniej skali nośnikiem reklamowym, w odniesieniu do granic pasa drogowego. Błędne jest stanowisko, że ustalenia w sprawie powinny zostać dokonane na podstawie mapy odpowiadającej wymaganiom mapy do celów prawnych, jakie reguluje obowiązujące do 21 sierpnia 2020 r. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. (obecnie kwestie te reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju z 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - Dz.U. z 2020 r. poz. 1429). Odwołać się w tym względzie należy do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2022 r. sygn. akt II GSK 2664/21, który stwierdził, że określenie w ww. rozporządzeniu standardów technicznych wykonywania pomiarów geodezyjnych miało na celu zapewnienie jednolitości i spójności opracowań geodezyjnych i kartograficznych, usprawnienie, w tym automatyzację, procesów zakładania i aktualizacji baz danych zawierających zbiory danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej oraz harmonijność i interoperacyjność tych zbiorów (zob. art. 4 ust. 1a i art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz.U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287). Jakkolwiek rozporządzenie przewiduje zastosowanie określonych w nim standardów również na potrzeby "typowych postępowań sądowych i administracyjnych" (§ 1 i §§ 75-77), to jednak nie sposób przyjąć, by skutkowało to - w wymiarze uniwersalnym, niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy - całkowitą dyskwalifikacją i pozbawieniem mocy dowodowej innych dowodów niż dokumenty opracowane wedle reguł wynikających z powołanych przepisów rozporządzenia, jak wadliwie przyjmuje WSA. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego, chyba że wynikałoby to wyraźnie z przepisu prawa, który nie budziłby wątpliwości konstytucyjnych. Przedstawione stanowisko nie stoi oczywiście na przeszkodzie dopuszczeniu dowodu w postaci np. opinii biegłego geodety czy mapy do celów prawnych, jednakże może to nastąpić w postępowaniu, w którym istnieją rzeczywiste wątpliwości co do wkroczenia przez obiekt w granice pasa drogowego i dowody takie mogłyby się istotnie przyczynić się do wyeliminowania istniejących w świetle innych zgromadzonych dowodów wątpliwości, co do okoliczności stanu faktycznego. Sytuacja taka nie występuje jednak w niniejszej sprawie. W świetle zgromadzonego w niej materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że reklama usytuowana została w sposób naruszający granice pasa drogowego w przyjętym przez organ i zaaprobowanym przez Sąd pierwszej instancji rozumieniu art. 4 ust. 1 UDP. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że okoliczność tę (granicę pasa) prawidłowo uznano za udowodnioną, gdyż w postępowaniu administracyjnym organy w pełni wywiązały się w tym zakresie z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Wbrew jednak twierdzeniom WSA, organy dokonały prawidłowego ustalenia i oceny okoliczności istotnych dla uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych. W sposób kompletny i wystarczający przeprowadziły niezbędne dowody, w szczególności pozyskały wypis z ewidencji gruntów, potwierdzający kwalifikację działki 1/1 obr. 0302 jako drogi oraz wyrys z mapy ewidencyjnej dla tej działki, wykonały zdjęcia reklamy oraz ustaliły ilość dni zajęcia (nie zmienia tej oceny oczywisty błąd SKO co do czasu zajęcia - por. zarzut nr II.5 skargi kasacyjnej), a także dokonały obmiaru reklamy. Ustalenia na okoliczność usytuowania reklamy w pasie drogowym oraz jej powierzchni są jednoznaczne i spójne. Znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Na załączonym do akt wydruku z mapy zasadniczej oznaczono przebieg pasa drogowego oraz miejsce usytuowania nośnika reklamowego. Wprawdzie WSA nie poddawał w wątpliwość, że [...] stanowi pas drogowy, którego granica w tym miejscu przebiega po granicy działek, jednak błędnie wskazuje, że jego zdaniem nie ma pewności, czy aby sporna reklama na pewno znajduje się w pasie drogowym, skoro nie została wrysowana przez osobę uprawnioną, w odpowiedniej skali, na właściwej mapie do celów prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Wobec tego, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie budynku przy [...], która nie jest ścianą z wnękami, w których miałaby zostać zamontowana reklama (wynika to wprost ze zdjęć) to słusznie wskazuje skarżący kasacyjnie organ, że wszystkie elementy wystające w stronę chodnika (a więc i reklama), zamontowane na elewacji budynku, są nadwieszone nad pasem drogowym i w związku z tym zajmują go. Z omówionych wyżej dokumentów, w tym z dokumentacji fotograficznej, protokołu kontroli, wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów, wydruku z mapy zasadniczej, dostatecznie wynikają granice pasa drogowego oraz to, że sporny nośnik reklamowy został umieszczony nad działką drogową nr [...] przy [...] w Warszawie. Poczynione ustalenia faktyczne nie zostały przy tym w żaden sposób podważone przez spółkę. Nie przedstawiła ona w toku postępowania żadnych konkretnych dowodów, z których wynikałoby, że reklama nie zajmowała pasa drogowego. Pomimo więc tego, że to na organie administracji publicznej spoczywa główny ciężar dowodzenia faktów związanych z prowadzonym postępowaniem (zwłaszcza zarzucanym stronie naruszeniem przepisów prawa), to jednak rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności postępowania dowodowego nie może być odczytywana jako zachęta do biernego zachowywania się strony w toku postępowania. Strona, która z danych faktów zamierza wywodzić dla siebie korzystne skutki prawne, zobowiązana jest wskazać organowi te okoliczności i zaoferować dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko. Powyższe wpisuje się w dekodowaną z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zasadę koniecznego współdziałania strony i organu w wyjaśnieniu istoty sprawy. W okolicznościach tej konkretnej sprawy, w świetle zgromadzonego przez organy materiału dowodowego, zdaniem NSA, prawidłowo dowiedziono, że sporna reklama została usytuowana w granicach pasa drogowego. Skoro zatem zgromadzone dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został wyczerpująco wyjaśniony, zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych, na które wskazuje Sąd pierwszej instancji. Z tych przyczyn uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne, trafnie kwestionując wadliwe stanowisko WSA, odnośnie do tego, że zaskarżona decyzja była dotknięta naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., należało uznać, że zaskarżone orzeczenie nie może się ostać. Uznając przy tym, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie tego przepisu oraz art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę spółki. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.).