I SA/Bd 607/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirella Łent Sędzia WSA Tomasz Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dniu 1 grudnia 2020r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję Skarżący wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe, wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe oraz ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca do maja 2020 r., powołując się na przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej: "ustawa o COVID"). Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu ww. składek za kwiecień 2020 r. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na wniosek skarżącego decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2020 r. odmawiającą skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu ww. składek. W uzasadnieniu organ wskazał, że płatnik jest zobowiązany przesyłać do ZUS dokumenty rozliczeniowe na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami był zwolniony z obowiązku ich składania. Przesłanie dokumentów rozliczeniowych nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., stanowi warunek zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Zakład zauważył, że za kwiecień 2020r. na koncie skarżącego zostały utworzone dokumenty rozliczeniowe z urzędu, natomiast skarżący dokumenty złożył dopiero w dniu 13 sierpnia 2020r. W związku z powyższym organ stwierdził, że brak jest podstaw do zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacenia składek za kwiecień 2020r. W skardze do tut. Sądu skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji, z uwagi na bezpodstawne, w jego ocenie, odrzucenie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Poinformował, że od [...] stycznia 2018 r prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą i korzystał z preferencyjnych składek ZUS przez okres 24 miesięcy. Przyznał, że nie złożył w terminie deklaracji DRA cz. II., ponieważ nie wiedział o konieczności jej składania. Złożył zaległe dokumenty w wersji elektronicznej i papierowej w sierpniu 2020 r. na wezwanie ZUS. Nadmienił, że prowadzona przez niego działalność jest jedynym źródłem jego utrzymania, a w okresie pandemii COVID-19 jego dochody były niższe o 50%. W związku z powyższym skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie jego wniosku o zwolnienie z opłaty składek. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie. Zakład wskazał, że w wyniku zmiany przepisów, płatników korzystających z tzw. "małego ZUS plus" obowiązują w 2020 r. dwie podstawy wymiaru składek, tj. za styczeń 2020 r., podstawa ustalona na dotychczasowych zasadach - uzależniona od przychodu i za okres luty - grudzień 2020 r., podstawa ustalona na nowych zasadach - uzależniona od dochodu. Zmiana w powyższym zakresie wiązała się z obowiązkiem przedłożenia przez płatników stosownych dokumentów, tj. wraz z kompletem dokumentów za styczeń 2020 r. należało złożyć deklarację ZUS DRA cz. II za styczeń, natomiast wraz z kompletem dokumentów za luty 2020 r. (tj. w marcu 2020 r.) należało przedłożyć deklarację ZUS DRA cz. II, pozwalającą ustalić podstawę wymiaru składek za okres od lutego do grudnia 2020 r. (art. 4 i 5 ustawy z dnia 12 grudnia 2019 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej - Dz. U. z 2019 r., poz. 2550). Do dnia 30 czerwca 2020 r. skarżący nie przedłożył jednak dokumentów za luty 2020 r. Zakład podkreślił, że w świetle powołanych wyżej okoliczności oczywiste jest, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o COVID, w szczególności art. 31zq ust. 3 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy o COVID. Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia [...] listopada 2020 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r. skarżący wystąpił do ZUS o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek na obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne, rentowe, wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za marzec, kwiecień i maj 2020 r. jako osobę prowadzącą pozarolniczą działalność opłacającą składki wyłącznie za siebie. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. ZUS odmówił skarżącemu, wskazując na treść art. 31zo ust. 2 ustawy o COVID, prawa do zwolnienia z opłacania składek za kwiecień 2020 r. Organ zauważył, że skarżący do 30 czerwca 2020 r. nie przesłał dokumentów rozliczeniowych za marzec, kwiecień i maj 2020 r., zaś w sytuacji, gdy chciał on kontynuować opłacanie niższych składek od lutego 2020 r., musiał wyliczyć nową podstawę wymiaru składek i przesłać organowi stosowne dokumenty rozliczeniowe za luty 2020 r. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji podkreślono, że płatnik był zobowiązany przesyłać do ZUS dokumenty rozliczeniowe na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami był zwolniony z obowiązku ich składania. Wskazano, że przesłanie dokumentów rozliczeniowych nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. stanowi warunek zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, natomiast skarżący złożył te dokumenty dopiero w dniu 13 sierpnia 2020 r., co wyklucza możliwość skorzystania ze zwolnienia. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 31zo ust. 2 ustawy o COVID na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321), zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Z powyższego przepisu wynika, że osobie prowadzącej pozarolniczą działalność gospodarczą przysługuje zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek za okres od 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli: 1) osoba ta prowadziła działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r., 2) osiągnęła w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie przychód nie wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r., tj. 15.681 zł, W rozpatrywanej sprawie organ nie twierdzi, że skarżący nie spełnił powyższych warunków. Organ odmówił skarżącemu zwolnienia z opłacanie składek za kwiecień 2020 r., z tego powodu, że nie złożył do dnia 30 czerwca 2020 r. dokumentów rozliczeniowych. Według organu odwoławczego terminy składania tych dokumentów określa ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, jednakże żadnego przepisu organ nie przytoczył. Natomiast w decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołano się w tym względzie do art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID. W rezultacie nie wiadomo z jakiego przepisu, zdaniem ZUS, wynikał obowiązek złożenia przez płatnika dokumentów rozliczeniowych do dnia 30 czerwca 2020 r. Nie wskazano też żadnych przepisów, z których wynikałoby, że w sytuacji gdy skarżący chciał kontynuować opłacanie niższych składek od lutego 2020 r., musiał wyliczyć nową podstawę wymiaru składek i przesłać organowi stosowne dokumenty rozliczeniowe za luty 2020 r. Zarówno skarżący, jak i Sąd nie mają obowiązku poszukiwania tych przepisów. Obowiązkiem organu było prawidłowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowania prowadzącego do zastosowania konkretnych przepisów prawa. Szczególne znaczenie ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oznacza to konieczność dokonania wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, wraz z argumentami przemawiającymi za jej przyjęciem. Innymi słowy decyzja, którą otrzymuje strona, powinna w uzasadnieniu wskazywać jakie przepisy i dlaczego zadecydowały o takim, a nie innym określeniu jej praw lub obowiązków. Tylko decyzja spełniająca te kryteria może w pełni realizować zasady ogólne postępowania administracyjnego, wyrażające się w prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji (art. 8 k.p.a.), oraz przekonywaniu polegającym na wyjaśnieniu stronie zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji powyższych wymagań nie spełnia, bowiem organ w ogóle nie dokonał wywodu prawnego, wskazującego na zastosowane przepisy prawne i osadzonego w okolicznościach stanu faktycznego sprawy, uzasadniającego pozbawienie skarżącego prawa do zwolnienie z obowiązku opłacania składek za kwiecień 2020 r. W zaskarżonej decyzji przytoczono jedynie treść art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID. Zaskarżona decyzja narusza zatem art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ wskazał jakie dokumenty, w oparciu o art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 12 grudnia 2019 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, powinien złożyć skarżący (aczkolwiek przepisy te zostały wskazane jedynie w nawiasie bez wyjaśnienia ich treści), oraz przytoczył regulację, z której wynika, że dokumenty te płatnik był obowiązany przesłać do dnia 30 czerwca 2020 r. Wskazać jednak należy, że w odpowiedzi na skargę organ nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji. Odpowiedź na skargę nie może, jako pismo procesowe, być traktowana jako "aneks" do decyzji. W odpowiedzi na skargę organ orzekający powinien jedynie odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych, które powinny znaleźć się w decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu nie są wywody zawarte w odpowiedzi na skargę, lecz prawidłowość wydanej przez organ decyzji (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 lutego 2020 r., III SA/Lu 366/19). Brak stanowiska organu w powyższym zakresie w decyzji pozbawił też skarżącego możliwości odniesienia się do tych kwestii w skardze. Ponownie rozpatrując sprawę organ usunie stwierdzone uchybienia i wyda decyzję zawierająca prawidłowe uzasadnienie. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono, ponieważ skarżący był zwolniony z obowiązku ich uiszczenia.