III SA/Lu 366/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie: WSA Anna Strzelec, WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant: Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2019 r. nr znak. [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz J. P. kwotę [...] zł z tytułu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L., po rozpatrzeniu odwołania J. P., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r. odmawiającą przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego dotyczącego wykonania mapy do celów prawnych z projektem podziału działek nr [...], położonych w obrębie nr [...] - Z. , jednostka ewidencyjna nr [...] - D. , powiat janowski. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. W dniu 27 września 2018 r. J. P. zawiadomił Starostę J. o wykonaniu zgłoszonej pracy geodezyjnej o identyfikatorze [...] Dokumentacja została poddana weryfikacji i w dniu 11 października 2018 r. sporządzono "Protokół weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego". W punkcie nr 4 protokołu jako wynik weryfikacji pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonanych prac odnotowano wynik pozytywny. Natomiast w punkcie nr 5 protokołu weryfikacji przekazanej dokumentacji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz opracowywania wyników tych pomiarów, odnotowano wynik negatywny. Starosta wykazując nieprawidłowości podniósł, że należy przeprowadzić wnikliwą analizę materiałów znajdujących się w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym dotyczącą danych źródłowych dla przedmiotowych działek oraz innych, późniejszych opracowań. Wykonawca porównuje współrzędne (str. [...] operatu) z operatu podziałowego (nr [...]) z danymi uwidocznionymi w bazie ewidencji gruntów i budynków, nie uzasadniając przy tym, dlaczego jedne dane przyjmuje do dalszego wykorzystania, a inne odrzuca. Po przeprowadzonej analizie wykonawca winien zdecydować, czy zachodzą przesłanki do wyznaczenia punktów granicznych zgodnie z art. 39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, czy należy przeprowadzić procedury przewidziane w § 36-39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Kolejną przesłanką do przeprowadzenia szczegółowej analizy dokumentacji źródłowej jest fakt, że wszystkie osoby biorące udział w czynnościach na gruncie odmówiły podpisu twierdząc, iż nie są one zgodne ze stanem istniejącym na gruncie. Jako naruszoną podstawę prawną przywołano § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572). Starosta wskazał nadto na brak możliwości wprowadzenia budynku "g" o identyfikatorze: [...], położonego w części na działce nr [...]/3 - zbyt mało danych. W razie stwierdzenia zmian ewidencyjnych dotyczących tego budynku należy wykonać wykaz zmian. Jako naruszoną podstawę prawną przywołano § 29 i § 75 pkt 5 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych oraz § 85 pkt 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W piśmie z dnia 15 października 2018 r. J. P. w odpowiedzi na pierwszy z zarzutów podniósł, że porównał współrzędne z dokumentacji archiwalnej ze współrzędnymi ujawnionymi w ewidencji gruntów i budynków. Następnie, biorąc pod uwagę atrybuty określone jako ZRD - 5 i BPP – 1 współrzędnych z bazy ewidencji gruntów i budynków, wykonawca przystąpił do czynności wyznaczenia punktów ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Odnosząc się do braku akceptacji wyznaczonych punktów granicznych przez zainteresowanych, skarżący stwierdził, że strony miały prawo niepodpisania protokołu granicznego. Strony zostały poinformowane o możliwości skierowania sprawy do sądu w przypadku wyniknięcia sporu co do położenia wyznaczanych punktów granicznych. Wykonawca poinformował, że usunął usterkę, której dotyczył drugi z zarzutów zawartych w protokole weryfikacji. Po analizie stanowiska wykonawcy Starosta [...] stwierdził, że nieprawidłowości wymienione w protokole weryfikacji zostały usunięte tylko w części, a przedłożona dokumentacja jest obarczona istotnymi wadami, co uniemożliwia przyjęcie jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Starosta wszczął z urzędu postępowanie i decyzją z dnia 21 marca 2019 r. odmówił przyjęcia do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych w ramach przedmiotowej pracy geodezyjnej. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji J. P. zarzucił: - brak podstaw do odmowy przyjęcia do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych łub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych, - błędne uzasadnienie prawne, - błędne merytorycznie uzasadnienie stanu faktycznego. W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że organ pierwszej instancji bezprawnie narzuca przy czynnościach wyznaczenia punktów granicznych wymóg zastosowania danych zawartych w operacie technicznym nr [...], podczas gdy wykonawca w operacie wykazał rozbieżności między danymi z bazy ewidencji gruntów i budynków, a materiałami archiwalnymi (operat nr [...]. Wskazał także na pominięcie przez organ pierwszej instancji, iż obręb Z. został objęty modernizacją ewidencji gruntów i budynków, a zgodnie z ogłoszeniem Starosty [...] z dnia 28 stycznia 2010 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego poz. 670) z dniem ogłoszenia projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów dla obrębu [...] stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem skarżącego to na organach spoczywa obowiązek uaktualnienia operatu ewidencyjnego i obowiązek ten nie może być przerzucany na strony, które działają w zaufaniu do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. W ocenie skarżącego § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pozostawia wykonawcy decyzję, w jakim zakresie wykorzystuje materiały zgromadzone w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym oraz nie precyzuje metodyki przeprowadzonej analizy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie uwzględnił odwołania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że wykonawca wykorzystał następujące materiały źródłowe: rejestr i mapę ewidencji gruntów obrębu [...], gm. D., współrzędne punktów granicznych z bazy ewidencji gruntów i budynków po modernizacji oraz operat techniczny nr [...] z podziału działek nr [...]/1 i [...] z roku 2005. Otrzymane ze Starostwa przez wykonawcę współrzędne punktów granicznych z bazy numerycznej ewidencji gruntów i budynków pochodzą z operatu modernizacji gruntów i budynków dla obrębu [...] z roku 2010. Wykonawca dokonał analizy wymienionej dokumentacji, a jej wyniki przedstawił w tabeli, w której porównał współrzędne punktów granicznych ujawnione w bazie numerycznej ewidencji gruntów i budynków i w operacie nr 2673-5/05 z podziału nieruchomości. Dla wszystkich punktów granicznych wykonawca otrzymał podobne odchyłki liniowe: dla X w przybliżeniu 20 cm, dla Y w przybliżeniu 1,06 metra. Uzyskane wyniki wskazują, że różnice w danych liczbowych pomiędzy bazą numeryczną ewidencji gruntów i budynków, a dokumentacją źródłową są znaczne i mają duży wpływ na przebieg i kształt granic. W "Sprawozdaniu technicznym" wykonawca odnosząc się do powyższych ustaleń stwierdził, że wykonał analizę dokumentów otrzymanych z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej i przyjął współrzędne punktów granicznych z bazy numerycznej ewidencji gruntów i budynków ze względu na wartości atrybutów: ZRD=5, BPP=1, STB=2, RZG=1. Zatem wykonawca dał pierwszeństwo i wiarygodność w wyznaczeniu punktów granicznych danym z bazy numerycznej ewidencji gruntów i budynków, a nie danym z dokumentacji źródłowej. Podstawowym argumentem za przyjęciem takiego rozwiązania według strony jest fakt, że punkty graniczne ujawnione w ewidencji gruntów i budynków miały atrybuty BPP=1 (błąd położenia punktu granicznego względem osnowy 1 klasy 0,00-0,10 cm) i ZRD = 5 (źródło danych - zatwierdzony projekt podziału nieruchomości). Ponadto, jak wynika z odwołania, według strony argumentem za większą wiarygodnością danych ujawnionych w bazie numerycznej ewidencji gruntów i budynków, w stosunku do informacji zawartych w udostępnionej wykonawcy dokumentacji archiwalnej (operat nr [...]), jest treść § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zaliczającego do zadań starosty utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, to jest zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją strony. Organ podkreślił, że dokumentacją przedstawiającą stan prawny granic przedmiotowych działek jest operat nr 2673-5/05 z podziału działek nr [...] na działki nr [...] i [...] oraz działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. Natomiast baza ewidencji gruntów i budynków jest systemem informacyjnym zapewniającym gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie danych (m.in. o granicach). To oznacza, że dane zgromadzone w bazie danych ewidencji gruntów i budynków mają odzwierciedlać dane wynikające z dokumentów stanowiących podstawę ich wpisu do ewidencji. Sytuacja, w której dane numeryczne nie odpowiadają dokumentacji źródłowej może świadczyć o zaistnieniu błędu w ewidencji. Błąd ten z urzędu usuwa organ prowadzący ewidencję, zaś w przypadku gdy został on wykryty w ramach pracy geodezyjnej, do jego usunięcia zobligowany jest wykonawca, co wynika z § 6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych. W niniejszej sprawie geodeta stwierdził rozbieżności w dokumentacji, lecz zdaniem organu odwoławczego nie podjął dostatecznych działań pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie, które z danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków są wiarygodne. Geodeta nie odniósł się do przydatności danych liczbowych z opracowań archiwalnych (operat podziałowy nr [...]). Nie przedstawił żadnych dowodów ani przesłanek świadczących o tym, że dane z operatu są niewiarygodne i w związku z tym brak jest możliwości wykorzystania ich do wyznaczenia punktów granicznych. Taka ocena jest tym bardziej konieczna w sytuacji stwierdzonych dużych rozbieżności między danymi liczbowymi dotyczącymi granic pomiędzy danymi numerycznymi ewidencji, a dokumentacją archiwalną. Powyższe świadczy o nieprawidłowo przeprowadzonej analizie dokumentacji źródłowej, co stanowi naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych oraz o naruszeniu art. 42 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który zobowiązuje osobę wykonującą samodzielną funkcję w dziedzinie geodezji i kartografii do wykonywania swoich zadań z należytą starannością i obowiązującymi przepisami prawa. Geodeta nie wykorzystał w terenie danych obserwacyjnych z operatu nr 2673-5/05 (np. kąt, odległość), na podstawie których wyliczono współrzędne punktów granicznych. Gdyby wykonawca w pełni wykorzystał do pomiaru osnowę pomiarową oraz użył do kontroli prawidłowości wyznaczenia punktów granicznych danych obserwacyjnych z terenu (z operatu nr 2673-5/05), wiedziałby, czy współrzędne ujawnione w bazie numerycznej ewidencji gruntów i budynków, czy też współrzędne z operatu archiwalnego są prawidłowe. Natomiast wykonawca z założenia przyjął jako właściwe współrzędne z bazy numerycznej ewidencji. Nie wykorzystał natomiast narzędzi i działań, które wynikają z przepisów prawa i do wykorzystania których był zobligowany, tym samym je naruszając. Niezależnie od powyższego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dokonując analizy przedłożonej do oceny dokumentacji technicznej stwierdził, że brak jest w niej pomiaru punktu granicznego nr [...], co w ocenie organu stanowi naruszenie § 30 pkt 3 w sprawie standardów technicznych. W dzienniku pomiarowym widnieje co prawda pomiar punktu nr [...], lecz jego współrzędne są zbieżne ze współrzędnymi z pomiaru punktu nr [...]. Brak jest także jakichkolwiek obliczeń matematycznych, w wyniku których otrzymano współrzędne tego punktu. W dalszych działaniach (obliczenie pól powierzchni) wykonawca używa współrzędnych punktu granicznego nr [...], lecz brak jest w operacie jakiejkolwiek genezy i dowodu ich uzyskania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. P. wniósł o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z dnia 20 maja 2019 r. oraz decyzji Starosty [...] z dnia 21 marca 2019 r. Kwestionując prawidłowość decyzji organów obu instancji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. w związku z art. 78 k.p.a., poprzez całkowite pominięcie ogłoszenia Starosty [...] z dnia 28 stycznia 2010 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego, poz. 670 oraz naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną interpretację przepisu § 6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że wykonawca jest zobligowany do usunięcia błędów ewidencji gruntów i budynków w zastępstwie starosty, przez co nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) Po przeprowadzeniu według wskazanych reguł kontroli zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L., utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] odmawiającą przyjęcia operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 12b ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725 z późn. zm.). Z art. 12b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: 1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1a ustawy, oraz opracowywania wyników tych pomiarów; 2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych (art. 12b ust. 1 ustawy). Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole (art. 12b ust. 3 ustawy). Podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 12b ust. 4 ustawy). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (art. 12b ust. 6 ustawy). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (art. 12b ust. 7 ustawy). Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę (art. 12b ust. 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Zatem ostatecznie rozstrzygnięcie spornej kwestii weryfikacji przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, następuje w decyzji wydawanej w postępowaniu administracyjnym uregulowanym w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256). Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest tzw. zasada przekonywania, określona w art. 11 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Konsekwencją tej zasady jest ciążący na organie odwoławczym obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując to rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno bowiem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 28 sierpnia 2014 r., II SA/Go 441/14, WSA w Olsztynie z 6 maja 2014 r., II SA/Ol 257/14, WSA w Warszawie z 13 marca 2013 r., II SA/Wa 1757/12, WSA w Kielcach z 28 lutego 2013 r., II SA/Ke 56/13, WSA w Poznaniu z 13 lutego 2013 r., IV SA/Po 1039/12, WSA we Wrocławiu z 15 marca 2012 r., III SA/Wr 693/11). Zasada przekonywania nabiera szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych z punktu widzenia strony rozstrzygnięć, które powinny być przekonująco i jasno uzasadnione. Istotną rolę w omawianym zakresie przypisuje się uzasadnieniu decyzji administracyjnej, które stanowi integralną część każdej decyzji i jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem uzasadnienia decyzji jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia i przekonanie strony, że jej stanowisko zostało należycie rozważone, a jeżeli zapadło odmienne rozstrzygniecie, to nastąpiło to z innych przyczyn. W uzasadnieniu powinno się znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, która nie zostanie spełniona, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 703/99, organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji, jako naruszających dyspozycję art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. Z zasadą przekonywania ściśle wiąże się również wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z tą zasadą rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, w wyniku skutecznego wniesienia środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek powtórnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a przy tym obliguje organ odwoławczy także do rozpatrzenia zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu. Dlatego też do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem wszechstronnej jego oceny przez każdy z organów postępowania. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 17 maja 2011 r., II OSK 672/10). Zaskarżonej decyzji nie można uznać za wydaną z zachowaniem omówionych wyżej zasad. Wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy przedstawił ustalenia i ocenę, której wnioski są zbieżne ze stanowiskiem przedstawionym w decyzji organu pierwszej instancji. Natomiast organ odwoławczy nie odniósł się w sposób wystarczający do zarzutów podniesionych przez skarżącego w postępowaniu odwoławczym. Z treści odwołania wniesionego przez J. P. wynika, że jednym z podstawowych zarzutów skarżącego był zarzut pominięcia przez organ pierwszej instancji okoliczności modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...]. Skarżący w uzasadnieniu odwołania podkreślił, że zgodnie z ogłoszeniem Starosty [...] z dnia 28 stycznia 2010 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego poz. 670) z dniem ogłoszenia projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów dla obrębu [...] stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem skarżącego okoliczność ta ma wpływ na możliwość wykorzystania danych z ewidencji gruntów i budynków w sytuacji stwierdzonej rozbieżności z danymi wynikającymi z materiałów archiwalnych z operatu podziałowego nr [...]. Rozpatrując sprawę na skutek odwołania organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie w ramach ustaleń okoliczności faktycznych sprawy stwierdził, że współrzędne uzyskane przez wykonawcę ze Starostwa Powiatowego w J. L. pochodzą z operatu modernizacji gruntów i budynków dla obrębu [...] z roku 2010. Jak wynika natomiast z treści uzasadnienia decyzji, organ nie odniósł się do wywodzonego z tej okoliczności zarzutu skarżącego, podniesionego w odwołaniu. Organ w ogóle też nie przytoczył powołanego zarzutu skarżącego w uzasadnieniu decyzji, całkowicie go pomijając. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której wskazany zarzut nie został nawet w jakikolwiek sposób uwidoczniony, nie pozwala na przyjęcie, iż organ odwoławczy miał ten zarzut na względzie wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Opisane braki w zakresie rzeczywistego odniesienia się przez organ drugiej instancji do wszystkich zarzutów i argumentów powołanych przez skarżącego w toku postępowania odwoławczego pozostają w sprzeczności z treścią przywołanego wcześniej art. 107 § 3 k.p.a., ale przede wszystkim nie pozwalają na przyjęcie, iż organ odwoławczy zrealizował wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, to jest że na skutek wniesionego odwołania ponownie rozpatrzył sprawę w jej całokształcie, z jednoczesnym rozważeniem zarzutów podniesionych w odwołaniu, do których organ odwoławczy winien odnieść się w sposób szczegółowy. To zaś nie pozwala na stwierdzenie, że organ odwoławczy ponownie rozpatrzył sprawę w sposób, którego wymaga przepis art. 15 k.p.a. Jak wskazano już wyżej, obowiązkiem organu rozpatrującego sprawę w postępowaniu odwoławczym jest także odniesienie się do argumentów i zarzutów zgłaszanych przez strony postępowania. Uzasadnienie decyzji administracyjnej zaskarżonej w niniejszej sprawie wskazuje na naruszenie powyższych zasad postępowania organu odwoławczego, co skutkuje uznaniem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu odpowiedź na skargę i przedstawiona w niej argumentacja nie mogła zastępować uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że odpowiedź na skargę nie jest formą uzupełnienia motywów zaskarżonego aktu. To decyzja stanowi akt, z którego strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. To decyzja stanowi przedmiot zaskarżenia i podlega ocenie sądu, jako odzwierciedlenie, przekazanie, uzasadnienie procesu zastosowania prawa, który dokonany został w sprawie. Odpowiedź na skargę nie może uzupełniać zaskarżonego rozstrzygnięcia przez zamieszczenie w niej rozważań i ocen, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinno zawierać jego uzasadnienie faktyczne i prawne. Na etapie postępowania administracyjnego skarżący ma zagwarantowane normatywnie prawa do odniesienia się do całokształtu okoliczności ujawnionych w postępowaniu oraz powoływania dowodów i okoliczności, które mają być udowodnione. Odpowiedź na skargę, jako pismo procesowe, należy już do postępowania sądowoadministracyjnego, a nie administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ orzekający powinien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub prawnych (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że przedmiotem badania pod kątem legalności i zgodności z prawem przez sąd jest wyłącznie zaskarżona decyzja i sąd w swych rozważaniach odnosi się wyłącznie do argumentacji przedstawionej w jej treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., I OSK 2513/13 oraz powołane w nim orzecznictwo). Trzeba także zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dokonał nowego ustalenia i przedstawił wobec sporządzonej przez skarżącego dokumentacji geodezyjnej nowy zarzut, dotyczący braku pomiaru punktu nr 105. Zarzut ten nie był sformułowany w protokole weryfikacji, w związku z czym wykonawca pracy na etapie przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie mógł odnieść się do tego zarzutu, w tym w kwestii możliwości dokonania ewentualnej poprawy, jak to miało miejsce w przypadku drugiego z zarzutów podniesionych w protokole weryfikacyjnym z dnia 11 października 2018 r. W związku z tym trzeba zwrócić uwagę, że regulacji powołanego wyżej art. 12b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dotyczącego sposobu postępowania w sytuacji przekazania do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych, wynika konieczność współdziałania wyspecjalizowanego organu administracji i wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych, a więc podmiotu posiadającego także wiadomości specjalne, tak aby niewadliwa dokumentacja mogła być przyjęta do zasobu. Istotnym elementem tego współdziałania jest przede wszystkim umożliwienie wykonawcy prac wyeliminowania wad z przedłożonej dokumentacji. Cel ten winien być osiągnięty z jednej strony poprzez dokonanie przez organ precyzyjnej weryfikacji zgłoszonych do zasobu zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych, z drugiej zaś poprzez zapewnienie wykonawcy tych prac możliwości nie tylko ustosunkowania się do wskazanych przez organ geodezyjny nieprawidłowości, ale i usunięcia ich, tak by niewadliwa dokumentacja mogła być przyjęta do zasobów geodezyjnych. Dlatego organ administracji geodezyjnej dokonujący weryfikacji operatu technicznego ma obowiązek wskazać wykonawcy prac prawne i techniczne przyczyny odmowy włączenia do państwowego zasobu wyników zrealizowanych przez niego prac, odnotowując w protokole jakie konkretnie usterki, wady czy nieprawidłowości są przyczyną negatywnej oceny, oraz wymienić przepisy prawa, które zostały w tym zakresie naruszone. Weryfikacja ta dokonywana jest według formularza z załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie formularzy dotyczących zgłaszania prac geodezyjnych i prac kartograficznych, zawiadomienia o wykonaniu tych prac oraz przekazywania ich wyników do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. poz. 924) i ma charakter weryfikacji w oparciu o kryterium legalności, tj. zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Z powyższego wynika, że treść sporządzonego przez organ protokołu weryfikacji zakreśla pole sporu pomiędzy organem, a wykonawcą pracy. Tym samym treść protokołu weryfikacji ma dla wykonawcy prac przede wszystkim charakter gwarancyjny, bowiem tylko w zakresie dostrzeżonych przez organ nieprawidłowości, uzewnętrznionych w precyzyjny sposób – stosownie do wymogów formularza – wykonawca robót geodezyjnych lub kartograficznych ma prawo ustosunkować się do wyników weryfikacji. Skoro zatem po stronie wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych ustanowione zostało prawo do ustosunkowania się do wyników przeprowadzonej przez organy weryfikacji, a postępowanie weryfikacyjne ma sformalizowany charakter i zawsze poprzedza decyzję w przedmiocie przyjęcia wykonanej pracy do państwowego zasobu geodezyjnego lub kartograficznego, to naruszeniem art. 12b ust. 6 i 7 ustawy Prawo geodezyjne jest powołanie się organu w decyzji odmawiającej przyjęcia dokumentacji na nowe okoliczności uznawane za wady zgłoszonej pracy, które nie były podniesione w protokole z przeprowadzonej weryfikacji, o której mowa w art. 12b ust. 1 i 3 ustawy. Dostrzeżenie w toku postępowania – już po sporządzeniu protokołu weryfikacyjnego i jego przedstawieniu wykonawcy – dalszych wadliwości zgłoszonej pracy, nakłada na organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej obowiązek ponowienia weryfikacji, a więc sporządzenia kolejnego protokołu weryfikacyjnego obejmującego wcześniej niedostrzeżone wadliwości. Konsekwencją tego jest umożliwienie wykonawcy prac odniesienia się do nowych wyników procedury weryfikacyjnej. Taki sposób procedowania wniosku o przyjęcie do zasobu wykonanych prac geodezyjnych lub kartograficznych umożliwia zarówno osiągnięcie celów stawianych organom Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w zakresie prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jak i zachowanie, gwarantowanych art. 12b ust. 6 i 7 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, uprawnień procesowych wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r., I OSK 425/16 oraz z dnia 26 września 2018 r., I OSK 2421/16). Z omówionych przyczyn i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy będzie kierował się przedstawionymi wyżej wskazaniami, rozważy wszystkie zarzuty skarżącego i w wydanej decyzji, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., w sposób szczegółowy przedstawi ustalenia faktyczne i ocenę prawną, z jednoczesnym odniesieniem się do zarzutów formułowanych przez skarżącego w toku postępowania. Z tych wszystkich względów i na podstawie powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.