II SA/Gd 530/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Wspólnoty "A " na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia określonych dokumentów 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z dnia 20 lutego 2020 r., nr [...], 2/ zasadza od Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu na rzecz Wspólnoty "A". kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. (dalej jako "Wspólnota") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB") z dnia 15 kwietnia 2020 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB") z dnia 20 lutego 2020 r., nakładające na Wspólnotę obowiązek przedłożenia określonej w postanowieniu dokumentacji w celu legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: PINB prowadził postepowanie w sprawie realizacji ogrodu zimowego na tarasie przylegającym do elewacji południowej budynku przy ul. A. w S. W toku postępowania organ ustalił, że nad halą garażowa budynku, poza obrysem bryły głównej, znajduje się taras, którego użytkownikiem jest właściciel lokalu nr [..] – K. G.-M. Przy czym, w dacie nabycia przez nią lokalu, zrealizowany na tarasie ogród zimowy już istniał, zatem został on wykonany przez poprzedniego właściciela. Zdaniem organu, wykonanie spornego ogrodu zimowego wymagało dokonania zgłoszenia, czego inwestor nie dokonał, zatem sporna budowa stanowi samowolę. Prowadząc postępowanie w trybie legalizacji, PINB postanowieniem z dnia 15 maja 2015 r. nałożył na aktualną właścicielkę lokalu nr [..] przedłożenia określonych dokumentów i dokonania uzgodnień. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez WINB postanowieniem z dnia 6 czerwca 2019 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 20 lutego 2020 r. nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową, jako właściciela budynku (w tym tarasu z wybudowanym na nim ogrodem zimowym, przylegającym do elewacji południowej budynku), przy ul. A. w S., obowiązek przedłożenia w terminie do 31 sierpnia 2020r.: 1) zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności przedmiotowego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3) dwóch egzemplarzy dokumentacji (sporządzonej przez osobę posiadającą uprawienia budowlane w odpowiedniej specjalności oraz należącą do właściwej izby samorządu zawodowego), zawierającej: rysunki obiektu, opis określający zakres i sposób wykonania robót budowlanych wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, projekt zagospodarowania przedmiotowej działki sporządzony na kopii aktualnej mapy . zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz uzgodnienie przedmiotowej budowy z Konserwatorem Zabytków Miasta. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Wspólnota Mieszkaniowa, kwestionując je w złożonym odwołaniu. Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2020 r. WINB utrzymał w mocy postanowienie organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zaakceptował ustalenia PINB co do tego, że wykonanie spornej oranżerii wymagało zgłoszenia, zaś inwestor takiego zgłoszenia nie dokonał, co uzasadniało prowadzenie postępowania w trybie art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), dalej jako Prawo budowlane. Prawidłowo też ustalono adresata nałożonych obowiązków. W ocenie organu, dostęp do ogrodu jest zapewniony z lokalu nr [..], a z aktu notarialnego nabycia lokalu przez K.G.-M. wynika, że zakupiła ona ten lokal bez przynależnego tarasu. Oznacza to, że taras, na którym znajduje się przedmiotowy ogród, został wybudowany na części wspólnej. Skoro więc nie ma możliwości nałożenia obowiązków na inwestora, ich adresatem jest właściciel budynku, czyli Wspólnota Mieszkaniowa. W skardze Wspólnota stanęła na stanowisku, że tarasu, na który dostęp jest wyłącznie z mieszkania nr [..], i który służy wyłącznie zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych jego właściciela, nie można kwalifikować jako części budynku stanowiącą nieruchomość wspólną. Ponadto, jak wskazano, w księdze wieczystej KW nr [..], znajduje się Powykonawcza Inwentaryzacja Architektoniczna lokalu mieszkalnego nr [..]. W części graficznej, która jest integralną częścią Inwentaryzacji, na rysunku "Inwentaryzacja powykonawcza mieszkania [..]" jest taras, na który jest dostęp tylko z mieszkania nr [..]. Na podstawie tej inwentaryzacji i przepisów ustawy o własności lokali Urząd Miasta wydał zaświadczenie Nr [..] z dnia 10 marca 2005 o samodzielności lokali nr [..]-[..]. Wobec tego sprzeczne z prawem i niewłaściwe jest żądanie od Wspólnoty przeprowadzenia procedury legalizacyjnej dla wykonanego przez poprzedniego właściciela mieszkania nr [..] ogrodu zimowego na tym tarasie, a także ponoszenia przez Wspólnotę kosztów opracowania dokumentacji technicznej ogrodu zimowego oraz opłaty legalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienia organów administracji obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie WINB utrzymujące w mocy postanowienie organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji, mocą którego nałożono na skarżącą Wspólnotę obowiązek przedłożenia opisanych wyżej dokumentów. Postanowienie to zostało wydane w toku procedury legalizacyjnej, jaką wszczęto w stosunku do budowy ogrodu zimowego (oranżerii) o powierzchni 14 m2 na tarasie przylegającym do elewacji południowej budynku przy ul. A. Podstawą prawną postanowienia był art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), dalej jako Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r., znajdującym zastosowanie w sprawie z uwagi na mocy art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.). Przepis ten stanowi, że jeżeli budowa wykonana bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym, choć ww. przepis mówi o inwestorze, to należy uwzględnić, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego nie tylko inwestor, ale także właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 ustawy. W orzecznictwie wskazuje się, że w sytuacji gdy samowola związana jest z konkretnym lokalem, stanowiącym odrębny tytuł własności, zobowiązanym może być aktualny właściciel tego lokalu (zob. też wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1268/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Omawiana regulacja stanowi pierwszy, wstępny etap legalizacji, gdyż niespełnienie nałożonych obowiązków skutkuje wydaniem przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki obiektu lub jego części, zrealizowanych samowolnie (art. 49b ust. 3), zaś jeżeli zachodzą przesłanki do legalizacji, a zobowiązany wykonał obowiązki organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej (art. 49b ust. 4). W niniejszej sprawie nie jest przedmiotem sporu, jak również wątpliwości w tym zakresie nie powziął sąd, kto był inwestorem kontrolowanych robót, ani że w celu ich przeprowadzenia konieczne było dokonanie zgłoszenia, czego inwestor nie zrobił. Jak wynika z akt sprawy, budowę, zakwalifikowaną przez organy jako ogród zimowy (oranżerię) na tarasie przylegającym do budynku, wykonał poprzedni właściciel lokalu mieszkalnego nr [..] w tymże budynku mieszkalnym. Z lokalu tego znajduje się wyjście na taras i roboty te zostały wykonane przed dniem 15 grudnia 2014 r., tj. przed datą nabycia lokalu przez obecną właścicielkę i uczestniczkę postępowania – K. G.-M. W pierwszej kolejności sąd rozważył prawidłowość kwalifikacji budowy, jako ogrodu zimowego (oranżerii). Wprawdzie w polskim porządku prawnym obiekt tego rodzaju nie ma definicji, lecz w orzecznictwie wskazuje się na konieczność sięgnięcia do definicji słownikowej, według której oranżeria to ogrzewany budynek z dużymi oknami lub o oszklonym dachu i ścianach, w którym przechowuje się albo hoduje rośliny ozdobne, zwłaszcza tropikalne (zob. Słownik języka polskiego PWN pod red. M. Szymczaka, Warszawa 2002, tom 2, str. 515). Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym przed 15 grudnia 2014 r., jak i obecnie, mówiąc o oranżeriach jednocześnie w nawiasie wskazuje na "ogrody zimowe", co sugeruje, że jest to odmiana oranżerii. Natomiast konstrukcja definicji nawiasowej oznacza, że ustawodawca użył słowa "oranżeria", które w języku potocznym nie jest wystarczająco rozpowszechnione i objaśnił je w nawiasie dla komunikatywności przepisu. W związku z tym należy uznać, że ustawodawca pojęcie "oranżerii" zrównoważył z pojęciem "ogrodu zimowego" (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 586/10, dostępny w CBOSA). Z kolei "ogród zimowy" odnosi się do lekkich, łatwych w montaży przeszklonych konstrukcji pozwalających zarówno na hodowlę roślin wymagających ciepłego klimatu, jak również stworzenie dodatkowej przestrzeni wypoczynkowej, głównie w chłodnych porach roku, która ze względu na jej przeszkolenie pozwala na dużą absorpcję ciepła słonecznego i możliwość obserwowania znajdującej się na zewnątrz roślinności. Jak wynika z akt sprawy, w tym z protokołu z oględzin z dnia 24 listopada 2016 r. i dokumentacji zdjęciowej, przedmiotowy obiekt jest konstrukcji aluminiowej, a więc lekkiej, o powierzchni 14 m2. Wprawdzie w zażaleniu z dnia 25 maja 2018 r. skarżąca wówczas wskazuje, że obiekt ten zrealizowany został z przeszkleń o małym współczynniku ciepła, a więc nie może służyć jako ogród zimowy, lecz ze stwierdzeniem tym nie sposób się zgodzić. Bowiem w potocznym wykorzystaniu ogród zimowy służy nie tylko do hodowli roślin, ale także do wypoczynku, a na zdjęciach znajdujących się w aktach administracyjnych uwidoczniono, że w oranżerii znajduje się kanapa, zatem zabudowa ta pełni również funkcję wypoczynkową. W związku z tym, w ocenie sądu, orzekające w sprawie organy prawidłowo dokonały kwalifikacji spornego obiektu, jako oranżerii (ogrodu zimowego). Dalej zważyć należy, że w stanie prawnym obowiązującym przed dniem nabycia przez aktualną właścicielkę lokalu, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymagała wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Budowa taka, na mocy art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy, wymagała zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jak ustalono, zgłoszenie takie nie zostało złożone, zatem przedmiotowa budowa stanowiła samowolę budowlaną, której legalizacja przebiega w oparciu o art. 49b Prawa budowlanego. W konsekwencji wątpliwości sądu nie budzi także prawidłowość zastosowanego trybu legalizacji . Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest aktualnie to, kto powinien zostać adresatem obowiązków wynikających z postanowienia organu pierwszej instancji, co związane jest z ustaleniem, czy sporny obiekt stanowi część wspólną budynku mieszkalnego wielorodzinnego czy też nie. W ocenie sądu, ustalenia organów w tym zakresie są nieprawidłowe. Tezę o tym, że oranżeria została wykonana na tarasie stanowiącym część wspólną budynku oparto na treści aktu notarialnego sprzedaży lokalu mieszkalnego, z którego znajduje się bezpośrednie wyjście zarówno do oranżerii, jak i na taras. Z aktu tego wynika, że przedmiotowa sprzedaż obejmowała lokal składający się z dwóch pokoi, salonu, kuchni, garderoby, przedpokoju, łazienki, wc i spiżarni oraz pomieszczeń przynależnych: piwnicy i miejsca postojowego. Skoro akt nie wymienia jako przynależności lokalu tarasu, to zarówno taras, jak i zbudowana na nim oranżeria są częściami wspólnymi, a więc podmiotem, na który należy nałożyć obowiązki związane z legalizacją jest Wspólnota Mieszkaniowa, jak konstatują organy. Tymczasem trzeba mieć na uwadze, że nie wszystkie pomieszczenia pomocnicze muszą być ujęte w akcie notarialnym, w szczególności jeżeli nie są liczone do powierzchni użytkowej lokalu, a balkon czy taras do takiej powierzchni nie są wliczane. Istotne jest natomiast, czy takie pomieszczenia są ujęte w szkicach lokalu oraz kto i jaki ma do nich dostęp. Z przedłożonej przez Wspólnotę dokumentacji w postaci "Powykonawczej inwentaryzacji architektonicznej lokalu nr [..] w budynku w S. ul. A." wynika wprost, że w szkicu tego lokalu ujęty jest taras, na który wchodzi się bezpośrednio z dwóch pomieszczeń lokalu. Z rysunków tych nie wynika, aby dostęp na taras miały również inne lokale bądź mógł mieć miejsce z części wspólnych budynku. Również podczas oględzin organ ustalił niewadliwie, że użytkownikiem tarasu i oranżerii jest wyłącznie właściciel lokalu nr [..] i okoliczność ta nie została zakwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Jak zauważył Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 7 marca 2008 r. sygn. akt III CZP 10/08 (publ. OSNC 2009 r. nr 4, s. 51), elementy wewnętrzne balkonu czy tarasu, takie jak podłoga, balustrada, ściany boczne i sufit stanowią część składową lokalu. Z kolei elementy architektonicznej konstrukcji balkonu (tarasu) trwale połączone z bryłą budynku i usytuowane na zewnątrz w stosunku do przestrzeni wykorzystywanej do wyłącznego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez osoby zamieszkałe w lokalu uznaje się za stanowiące nieruchomość wspólną. W myśl przyjętych w judykaturze poglądów za elementy takie uważa się fundamenty, dach, ściany nośne, klatkę schodową, przewody, instalacje wodne, ogrzewcze itp. W związku z tym w orzecznictwie przyjęta została koncepcja, zgodnie z którą balkon lub loggia przylegające do określonego lokalu i służące do wyłącznego użytku osób zajmujących ten lokal stanowią część składową tego lokalu. Zauważa się jednak, że dotyczy to tylko "wewnętrznej" części balkonu lub loggi, natomiast ich elementy zewnętrzne i elementy konstrukcyjne bezpośrednio przylegające do bryły budynku są elementami nieruchomości wspólnej (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2404/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1498/04, dostępne w CBOSA). Podzielając przedstawione poglądy sąd wojewódzki zauważa, że jeśli dostęp do tarasu (balkonu) ma więcej mieszkańców budynku wielorodzinnego, to jest on częścią nieruchomości wspólnej. Natomiast gdy dostęp jest możliwy tylko z jednego lokalu i taras służy do wyłącznego użytku właściciela tego lokalu, to nie wchodzi on w skład nieruchomości wspólnej (zob. też wyrok NSA z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt II OSK 1245/14, dostępny w CBOSA). Z taką właśnie sytuacją, tj. wyłącznym dostępem do tarasu przez właściciela lokalu nr [..], mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co z kolei oznacza, że wybudowany na tym tarasie obiekt oranżerii (ogród zimowy) nie stanowi części wspólnej budynku przy ul. A. Wobec tego, w świetle art. 52 w zw. z art. 49b Prawa budowlanego podmiotem, na który należało nałożyć obowiązki związane z legalizacją samowoli była właścicielka lokalu nr [..]. Tymczasem, choć organy nadzoru budowlanego w swoich rozstrzygnięciach wprost stwierdziły, że taras służy do wyłącznego użytku właścicielki tego lokalu, to wyłącznie w oparciu o treść aktu notarialnego uznały, że taras stanowi część wspólną budynku. W związku z tym postępowanie organów nadzoru należy uznać za nieprawidłowe i naruszające art. 7, art. 77 § i art. 80 k.p.a., bowiem przy rozpoznaniu sprawy nie uwzględniono wszystkich istotnych w sprawie okoliczności związanych z dostępem do tarasu i znajdującej się na nim oranżerii, a także nieprawidłowo oceniono zebrany materiał dowodowy. W konsekwencji tych działań błędnie określono podmiot, który zobowiązany będzie do wykonania postanowienia wydanego w trybie art. 49b, co powoduje, że postanowienie to obarczone jest wadą uzasadniającą jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Sąd natomiast akceptuje pozostałe ustalenia organów co do zaistniałej samowoli budowlanej, jej kwalifikacji oraz podstawy prawnej rozstrzygnięć. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie PINB z dnia 20 lutego 2020 r. Ponownie rozpoznając sprawę organy, związane oceną prawną przedstawioną przez sąd, dokonają prawidłowych ustaleń odnośnie do podmiotu zobowiązanego do przedłożenia dokumentacji niezbędnej dla dalszej procedury legalizacji stwierdzonej samowoli. O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt 2 na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od WINB na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej zwrot kwoty 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. W niniejszej sprawie sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznania w tym trybie, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.