VII SA/Wa 1518/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2021 r. sprawy ze skargi H. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2020r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek H. N. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2019r., znak: [...] – odmówił stwierdzenia nieważności powyższego rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynikało, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. w związku ze skargami H. N. prowadził postępowanie w sprawie legalności budowy przez D. R., przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...],[...],[...] i [...] w miejscowości B., gmina P. H. N. zarzucała, że inwestor D. R. nie posiadał jej zgody na wykonanie przyłącza wodociągowego do własnego budynku, przebiegającego od działki nr [...], należącej do wnioskodawczyni. W toku przeprowadzonej 8 maja 2019r. kontroli na terenie ww. nieruchomości inwestor przedłożył organowi nadzoru budowlanego decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] stycznia 2018r., Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, w tym m. in. wewnętrznymi instalacjami, z podziemnym odcinkiem instalacji elektroenergetycznej oraz przyłączami: kanalizacji sanitarnej i wodociągowym, na terenie działek nr [...],[...],[...] i [...], w miejscowości B., gmina P. Ponadto przedłożył projekt budowlany, zawiadomienie o rozpoczęciu robót z 23 lutego 2018r., dziennik budowy oraz warunki techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej wydane przez Zakład Gospodarki Komunalnej w P. Po dokonaniu kontroli i analizie przedłożonych dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. ustalił, że roboty, w zakresie przyłącza wodociągowego, zostały wykonane zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Wobec powyższego PINB w M. uznał, że nie ma podstaw do podjęcia jakichkolwiek działań będących w zakresie nadzoru budowlanego i decyzją z [...] października 2019 r., znak: [...] - na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Po rozpatrzeniu odwołania H. N., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2019r., znak: [...] - utrzymał w mocy decyzję PINB w M., podzielając w całości ustalenia organu I instancji. Pismem z 8 maja 2020r. H. N. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organu wojewódzkiego, zarzucając zaniechanie oceny prawdziwości oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, złożonego w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Po rozpoznaniu ww. wniosku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] czerwca 2020r. wydał powołaną na wstępie decyzję. W uzasadnieniu GINB przedstawił zasady postępowania nieważnościowego. Następnie powołał przepis art. 84 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (według stanu na dzień wydania decyzji organu wojewódzkiego), zgodnie z którym do zadań organów nadzoru budowlanego należy m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Stosownie do 84a ust. 1 Prawa budowlanego, kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje m.in. kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. GINB podkreślił, że z ustaleń poczynionych w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego wynikało, iż kwestionowana inwestycja została zrealizowana prawidłowo i zgodnie z obowiązującym w obrocie prawnym pozwoleniem na budowę. W tych okolicznościach organ umarzając prowadzone postępowanie jako bezprzedmiotowe, nie naruszył prawa, a szczególnie w stopniu rażącym. Zdaniem GINB, nie było podstaw do dalszego działania organu nadzoru budowlanego w odniesieniu do kwestionowanej inwestycji. GINB wskazał na będący podstawą kwestionowanej decyzji, przepis art. 105 § 1 k.p.a. i wyjaśnił okoliczności jego zastosowania. W tym przypadku przyczyną bezprzedmiotowości postępowania organu nadzoru budowlanego była okoliczność obowiązywania ostatecznego pozwolenia na budowę, które wyłączało kompetencję organów nadzoru budowlanego do weryfikacji legalności samej inwestycji oraz przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań. Podnoszona przez skarżącą argumentacja, sprowadzała się w istocie do żądania dokonania przez organy nadzoru budowlanego, kontroli prawdziwości oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwestycji wykonanej na podstawie pozwolenia na budowę. Tymczasem kwestia prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest rozstrzygana przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego) i dopóki pozwolenie budowlane pozostaje w obrocie prawnym (np. do czasu stwierdzenia jego nieważności przez właściwy organ w ostatecznej decyzji), dopóty organ nadzoru budowlanego nie posiada uprawnienia do samodzielnej jego weryfikacji. Zdaniem GINB wbrew twierdzeniom wnioskodawczyni, postępowanie organów obydwu instancji było prawidłowe, zaś poczynione ustalenia nie budziły wątpliwości i mogły stać się podstawą do wydania rozstrzygnięcia. Na koniec organ stwierdził, że kontrolowana decyzja [...] WINB z [...] grudnia 2019 r., nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Weryfikowana decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Oprócz powyższego nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję, złożyła H. N. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 84a ust. 2 pkt 2 w zw. art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do weryfikacji pozwolenia na budowę, podczas gdy w zakresie swoich zadań sprawują kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (m. in poprzez badanie prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji). Zobowiązane są do kontroli decyzji o pozwolenie na budowę w zakresie prawa do dysponowania terenem na cele budowlane. Dotyczy to istnienia samego oświadczenia inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlanego jak i jego prawdziwości i poprawności. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Przedmiotem skargi była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2020r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymującej w mocy decyzję organu powiatowego, o umarzeniu postępowania w sprawie legalności budowy przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach [...],[...],[...],[...] w m. B., gmina P. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji. Organ orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania kontrolowanej decyzji, przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozstrzyga zatem o istocie sprawy, która była przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W postępowaniu nieważnościowym (nadzorczym) rozpoznawane są kwestie prawne. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ musiałby bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. m. in., czy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy podzielić stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2019r. nie jest dotknięta żadną z wad o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., w tym nie zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zauważa, iż kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynikało, że organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie z wniosku skarżącej, ustaliły że kwestionowane przyłącze wodociągowe zostało zrealizowana na podstawie i zgodnie z dokumentacją projektową decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] stycznia 2018r., Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą D. R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami w tym m. in. przyłączem wodociągowym, na terenie działek nr [...],[...],[...] i [...], w miejscowości B., gmina P. W tak zaistniałym stanie faktycznym brak było podstaw do nakładania na inwestora przez organ nadzoru budowlanego, jakichkolwiek obowiązków bądź nakazów. Skoro przyłącze wodociągowe zostało wykonanie legalnie i zgodnie z projektem zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, to do czasu usunięcia tego ostatniego z obrotu prawnego, organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw by podejmować działania w związku z jego budową. Zasadne było w takich okolicznościach umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2018r., sygn. akt I SA/Gl 842/18, wyrok WSA w Białymstoku z 4 kwietnia 2019r., sygn. akt II SA/Bk 367/18) Podkreślić należy, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregokolwiek z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze podkreślić należy, że w ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym, organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (o charakterze władczym na podstawie przepisów prawa budowlanego), a umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. było prawidłową formą zakończenia wszczętego na wniosek skarżącej postępowania administracyjnego. Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia przepisów art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 84a ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 4 - ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do weryfikacji pozwolenia na budowę, stwierdzić należy, że są one nieadekwatne do postępowania jakie zakończyło się kwestionowaną w trybie nieważności decyzją. Podkreślić bowiem należy, że w postępowaniu prowadzonym w ramach nadzoru budowlanego, właściwe organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do wzruszenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym celu może być bowiem prowadzone odrębne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, ale kompetentnymi do rozpoznania takiej sprawy są organy architektoniczno-budowlane - art. 157 § 1 k.p.a. Natomiast w art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane wskazano, że do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, jak też kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Przy czym kontrola ta skonkretyzowana została w art. 84a ust. 1 pkt 1 i w ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, z których wynika, że kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego badają z kolei prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień (art. 84a ust. 2 pkt 1). Zaznaczyć jednak należy, że wspomniane kontrole odbywać się mogą tylko w granicach właściwości organów nadzoru budowlanego, co oznacza, że organy te w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonywane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę – nie mają podstaw do kwestionowania samych decyzji i zobowiązane są do umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie legalności budowy. Zgodnie z art. 84b ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w przypadku ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, działające w ramach własnych kompetencji kontrolnych, że zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej wszczyna z urzędu postępowanie. Wskazany przepis określa zatem, związek przyczynowy pomiędzy postępowaniem prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, a weryfikacją w trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2019r., sygn. akt II OSK 3369/18). Organy nadzoru budowlanego nie posiadają uprawnień do bezpośredniego ingerowania w decyzje wydane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Stosowny wniosek o stwierdzenie nieważności, wadliwie wydanej zdaniem strony decyzji ostatecznej, może złożyć sama skarżąca. Organy nadzoru budowlanego nie są właściwymi do wzruszenia w trybie nadzwyczajnym, ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając na uwadze powyższe, zarzuty podnoszone w skardze nie mogły odnieść skutku. Reasumując stwierdzić należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2019r., gdyż badana decyzja nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które mogłyby uzasadniać stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem Sądu, nadzwyczajne postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a przepisy mające zastosowanie, zinterpretowano właściwie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji.