IV SA/Wa 2371/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia WSA Monika Barszcz asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy S. z [...] marca 2019 r., Nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy S. na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2019 r.: Nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...] oraz Nr [...] w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy [...] i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Sprawa dotycząca skargi na uchwałę Nr [...] została wyłączona do odrębnego rozpoznania – sygn. akt IV SA/Wa 2370/20. Wojewoda działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), wniósł o orzeczenie nieważności uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] oraz zasądzenie na rzecz Wojewody kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie przepisów prawa wymienionych w uzasadnieniu skargi, poprzez błędne ich zastosowanie. Wojewoda w pierwszej kolejności wskazał, że jako podstawę do podjęcia uchwały Nr [...] Rada Gminy wskazała m.in. art. 6r ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454, z późn. zm.), zwanej dalej u.c.p.g., zgodnie z którym podjęcie uchwały w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wymaga zasięgnięcia opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Wojewoda wskazał, że w odniesieniu do skarżonej uchwały brak jest informacji dotyczącej zasięgnięcia opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Poza tym Wojewoda zwrócił uwagę, że wydane na podstawie art. 4a u.c.p.g. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. określa w § 3 frakcje zbierane w sposób selektywny. Wśród nich wskazano, m.in. odpady ulegające biodegradacji, ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów. Natomiast w § 2 i § 8 ust. 3 pkt 7 uchwały Nr [...] Rada dokonała modyfikacji nazwy frakcji określonej w § 3 pkt 5 rozporządzenia. Wobec powyższego wskazano, że Rada Gminy posłużyła się nazwą frakcji w sposób niezgodny z § 3 tegoż rozporządzenia. Ponadto Organ zwrócił uwagę, że w § 2, § 4 i § 8 ust. 3 pkt 8 uchwały Nr [...] Rada w miejsce frakcji "odpady budowlane i rozbiórkowe", wprowadziła kolejno frakcję odpadów: "odpady budowlano-remontowe i rozbiórkowe", "odpady remontowo-budowlane", natomiast w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Rada w miejsce frakcji "odpady opakowaniowe wielomateriałowe" wprowadziła nową frakcję: "odpady wielomateriałowe". Z kolei w § 3 ust. 1 pkt 7 i § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały Rada wprowadziła nową nazwę frakcji odpadów komunalnych "odpady bytowe" pozostałe posortowaniu. Wojewoda odnosząc się do powyższego wskazał, że przepisy u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia skarżonej uchwały odpady nie podlegające segregacji nosiły nazwę odpadów zmieszanych. W tej sytuacji Wojewoda wskazał, na brak delegacji dla Rady do wprowadzania dodatkowych frakcji odpadów nieobjętych zarówno u.c.p.g., jak i rozporządzeniem. Zdaniem Organu za istotnie naruszające prawa uznać należy również, ustalenie zawarte w § 2 uchwały w zakresie, w jakim Rada nie wypełniła delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. poprzez nieuwzględnienie następujących frakcji odpadów zbieranych w sposób selektywny, tj.: mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów zielonych oraz akumulatorów. Dalej Wojewoda podniósł, że w § 3 ust. 2 uchwały Nr [...] Rada Gminy określiła wielkość worków do gromadzenia odpadów komunalnych, a żadne przepisy nie nadają Radzie upoważnienia do regulowania kwestii wielkości worków przeznaczonych na odpady komunalne w tego typu akcie prawa miejscowego. Poza tym w § 6 ust. 2 uchwały Nr [...] Rada Gminy wskazała, że worki z nieodpowiednią zawartością zostaną odebrane przez jednostkę wywozową, jednak przy zgłoszonej kolejnej nieprawidłowości, dotyczącej gromadzenia odpadów komunalnych na terenie danej nieruchomości, naliczona zostanie opłata jak za odbiór odpadów niesegregowanych. Wobec powyższego Organ wskazał, że kwestie naliczania opłat, deklaracji i decyzji administracyjnych regulują w tym zakresie bezpośrednio przepisy u.c.p.g. Niedopuszczalnym jest zatem, żeby Rada zawierała w akcie praw miejscowego kwestie, które szczegółowo zostały uregulowane na poziomie u.c.p.g. oraz do regulowania których nie została upoważniona. Wojewoda wskazał też na § 8 ust. 3 uchwały Nr [...], w którym Rada ustaliła, że w Punkcie Selektywnej Zbiórki odpadów Komunalnych przyjmuje się następujące frakcje odpadów komunalnych: papier, szkło, metale i tworzywa sztuczne, odpady niebezpieczne, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, odpady wielkogabarytowe, odpady ulegające biodegradacji, odpady remontowo-budowlane, popiół paleniskowy, zużyte opony. Przywołane wyżej ustalenie – w ocenie Organu - w sposób istotny narusza prawo, w zakresie, w jakim Rada nie objęła tymże ustaleniem wszystkich frakcji odpadów komunalnych, które zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. zbierane są przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Wobec tak poczynionego ustalenia uznano, że Rada nie wypełniła delegacji określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. w zakresie, w jakim nie objęła tymże ustaleniem wszystkich frakcji, które zgodnie z u.c.p.g. przyjmowane są przez punkty selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Następnie Wojewoda wskazał, że Rada w sposób nieprawidłowy w § 9 uchwały Nr [...] w części dotyczącej trybu i sposobu zgłaszania przez właścicieli nieruchomości przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub przez prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, ustaliła, że zgłoszenia należy dokonać w czasie 48 godzin od wystąpienia nieprawidłowości. Wojewoda wyjaśnił, że wobec wskazanych wyżej ustaleń Rady uznać niewątpliwie należy, że wskazanie przez Radę terminu na zgłoszenie niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub prowadzącego punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. W uwzględnieniu przytoczonych zarzutów, organ nadzoru uznał żądanie stwierdzenia nieważności uchwał w całości za w pełni uzasadnione. W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wyjaśniła, że uwzględnia skargę w całości i przystąpiła do zmiany uchwały w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W uzasadnieniu Gmina jedynie wskazała, że uchwała, po podjęciu przez Radę Gminy [...], została przesłana do Regionalnej Izby Obrachunkowej oraz Wojewody [...], w terminach zgodnych z przepisami. Żaden Organ nie wniósł zastrzeżeń do ww. uchwały, w związku z czym weszły w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Gmina powołując się na art. 4 ustawy wskazała, że projekt uchwały w tym przedmiocie przygotowuje Wójt. Uchwała zostanie podjęta na sesji Rady Gminy [...], po zaciągnięciu opinii przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego odnoście jej treści, zgodnie z art. 89 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019, poz. 2167.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga Wojewody jest zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił m.in. art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem, Rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Jak wynika z ustaleń Wojewody i niekwestionowanych przez Radę w odpowiedzi na skargę, zaskarżona uchwała została podjęta bez uprzedniego zasięgnięcia opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, a przynajmniej brak jest informacji w tym zakresie. Powyższa okoliczność jest istotnym naruszeniem prawa, które spowodowało stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Dalej zasadnie podniósł Wojewoda, że wydane na podstawie art. 4a u.c.p.g. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. określa w § 3 frakcje zbierane w sposób selektywny. Wśród nich wskazano, m.in. odpady ulegające biodegradacji, ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów. Natomiast w § 2 i § 8 ust. 3 pkt 7 uchwały Rada dokonała modyfikacji nazwy frakcji określonej w § 3 pkt 5 rozporządzenia. Podobnie Rada w § 2, § 4 i § 8 ust. 3 pkt 8 uchwały w miejsce frakcji "odpady budowlane i rozbiórkowe", wprowadziła kolejno frakcję odpadów: "odpady budowlano-remontowe i rozbiórkowe", "odpady remontowo-budowlane", natomiast w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Rada w miejsce frakcji "odpady opakowaniowe wielomateriałowe" wprowadziła nową frakcję: "odpady wielomateriałowe". Z kolei w § 3 ust. 1 pkt 7 i § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały Rada wprowadziła nową nazwę frakcji odpadów komunalnych "odpady bytowe" pozostałe posortowaniu. Z powyższego wynika, że Rada wprowadziła dodatkowe nazwy frakcji, jak i zmodyfikowała nazwy frakcji odpadów określonych, zarówno u.c.p.g., jak i rozporządzeniu, co spowodowało, że przekroczyła upoważnienie ustawowe. Poza tym § 2 uchwały nie wypełniła także delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. poprzez nieuwzględnienie następujących frakcji odpadów zbieranych w sposób selektywny, tj.: mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów zielonych oraz akumulatorów. Kolejne przywołane przez Wojewodę ustalenie zawarte w § 8 ust. 3 uchwały – w ocenie Sądu – również w sposób istotny narusza prawo, w zakresie, w jakim Rada nie objęła tymże ustaleniem wszystkich frakcji odpadów komunalnych, które zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. zbierane są przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Wobec tak poczynionego ustalenia zasadnie stwierdzono, że Rada nie wypełniła delegacji określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. w zakresie, w jakim nie objęła tymże ustaleniem wszystkich frakcji, które zgodnie z u.c.p.g. przyjmowane są przez punkty selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Trzeba także wskazać, że sposób w jaki określono wielkość worków do gromadzenia odpadów w § 3 ust. 2 uchwały również wykracza poza ramy delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Rację ma Wojewoda, który wskazał, że niedopuszczalnym jest, żeby Rada zawierała w akcie praw miejscowego kwestie, które szczegółowo zostały uregulowane na poziomie u.c.p.g. oraz do regulowania których nie została upoważniona. Co uczyniła w § 6 ust. 2 uchwały, w zakresie naliczania opłat, deklaracji i decyzji administracyjnych, jak i w § 9 uchwały w zakresie wskazania przez Radę terminu na zgłoszenie niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub prowadzącego punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. W ocenie Sądu powyższe uchybienia miały charakter istotny. Poza tym biorąc pod uwagę liczbę i charakter uchybień uchwały, a przede wszystkim brak informacji dotyczącej zasięgnięcia opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, Sąd uznał za zasadne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, wobec powyższego orzekł jak w punkcie 1. sentencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Dodać należy, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do zmiany lub uzupełnienia zaskarżonej Uchwały poprzez modyfikację spornych postanowień. Rada, natomiast, na co wskazała już w odpowiedzi na skargę, podjęła niezwłocznie czynności mające na celu uchwalenie nowego regulaminu wolnego od uchybień stwierdzonych w niniejszym rozstrzygnięciu. Ponadto jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 grudnia 2010 r., II OSK 2048/10 konieczność usunięcia części przepisów zaskarżonego aktu powoduje zdaniem Sądu, że akt ten winien być w całości opracowany od nowa, konieczne jest zatem przygotowanie przez gminę nowego regulaminu. Podkreślić należy, że wydawany na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy, regulamin stanowi prawo miejscowe i winien kompleksowo regulować zawartą w nim materię. Rada gminy winna ująć w regulaminie uchwalanym na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy wszystkie kwestie wskazane w tym przepisie, a brak któregoś z wyszczególnionych w nim elementów skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Sytuacja, w której cześć uchwały w sprawie regulaminu dotyczącego zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ze względu na jej istotną sprzeczność z prawem dotknięta jest nieważnością, skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały. O kosztach postępowania w punkcie 2. wyroku Sąd rozstrzygnął na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składał się zwrot kosztów zastępstwa procesowego (480 zł) stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).