I GSK 579/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. Sp. z o. o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 808/20 w sprawie ze skargi I. Sp. z o. o. w Z. na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od I. Sp. z o. o. w Z. na rzecz Zarządu Województwa Łódzkiego kwotę 2700 (słownie: dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 808/20 oddalił skargę I. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. (dalej "skarżąca", "strona", "beneficjent") na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Zarząd Województwa Łódzkiego decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr 6/2020/PR, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 19 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizacje programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 w 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 694), art. 207 ust. 9 i 12 a oraz 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 z późn. zm.), dalej "u.f.p.", art. 2 pkt 11.12.14, art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r., poz. 818 z późn. zm.) oraz art. 143 w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 13 grudnia 203 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności. Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U. UEL.2013.347.320 z późn. zm.): - uchylił w całości decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego nr [...] z dnia 17 marca 2020 r., - określił skarżącej kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 98843,81 zł. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zwrotu środków, jako środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystane przez skarżącej, z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., w związku z realizacją projektu pn.: "Wzrost wykorzystania odnawialnych źródeł energii poprzez instalację paneli fotowoltaicznych o mocy 109,975 kWp w budynkach firmy I. Sp. z o.o. zlokalizowanej przy ul. [...]", na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia 20 listopada 2017 r. zmienionej aneksem nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r., - określił, iż odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych należy liczyć od dnia przekazania środków, tj. dla kwoty 52 127,13 zł. od dnia 19 grudnia 2017 r., dla kwoty 12 926,75 zł. od dnia 4 kwietnia 2018 r., dla kwoty 33 789,93 zł od dnia 13 sierpnia 2018 r. – wszystkie do dnia zwrotu środków, - zobowiązał beneficjenta do zwrotu kwoty 98 843,81 zł. wraz odsetkami w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji. Organ wskazał, że skarżąca poprzez podpisanie umowy o dofinansowanie zobowiązała się do realizacji projektu nie tylko zgodnie z prawem powszechnie obowiązującym ale też w zgodzie z postanowieniami umowy, przy czym w sprawach nieuregulowanych w umowie, odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy prawa krajowego i unijnego. Organ uznał, że wydatek dotyczący sporządzenia projektu budowlanego branży elektrycznej, przedstawiony do rozliczenia we wniosku o płatność [...] fakturami VAT wystawionymi w 2017 r., jest niekwalifikowalny w wysokości 11 005,01 zł. Organ wskazał również, że skarżąca swoim działaniem polegającym na nieprecyzyjnym i niejednoznacznym opisuje przedmiotu zamówienia w postępowaniu na wybór wykonawcy zamówienia polegającego na zaprojektowaniu, zakupie, odstawie urządzeń, montażu i uruchomieniu kompletnej instalacji fotowoltaicznej wytwarzającej energię elektryczną o mocy 109,975 kWp wraz z oprzyrządowaniem oraz niezbędnym okablowaniem, zdolnym do przyłączenia instalacji do sieci elektroenergetycznej, stanowi naruszenie rozdziału 6.5.2 pkt 5 oraz pkt 11 Wytycznych ws. kwalifikowalności. W związku z powyższym beneficjent naruszył także postanowienia umowy o dofinansowanie, która w § 20 ust. 1 stanowi, że beneficjent udziela zamówień w ramach projektu zgodnie z zasadą konkurencyjności na warunkach i zgodnie z procedurami określonymi w Wytycznych w s. kwalifikowalności. Organ podniósł również, że skarżąca w sposób nadmierny określił w zapytaniu ofertowym warunek udziału w postępowaniu dotyczący doświadczenia w montażu instalacji fotowoltaicznej. Również zakreślenie doświadczenia w mocy instalacji fotowoltaicznej na poziomie nie mniejszym niż 120 kWp był zdaniem organu wygórowany, bowiem podmioty posiadające doświadczenie w montażu instalacji fotowoltaicznej o mocy mieszczącej się w przedziale pomiędzy 109,975 kWp a 120 kWp również byłyby zdolne do wykonania przedmiotu zamówienia. Beneficjent w sposób nieuprawniony doprowadził zatem do ograniczenia konkurencji poprzez sformułowanie warunku udziału w postępowaniu w sposób nieproporcjonalny do przedmiotu zamówienia. Oprócz wyżej omówionych naruszeń, strona dopuściła się także naruszenia w zakresie sformułowania poza cenowych kryteriów ocen w przeprowadzonym postępowaniu o udzielenie zamówienia. Beneficjent w postępowaniu o udzielenie zamówienia na zaprojektowanie, zakup, dostawę urządzeń, montaż i uruchomienie kompletnej instalacji fotowoltaicznej wytwarzającej energię elektryczną o mocy 109,975 kWp wraz z oprzyrządowaniem oraz niezbędnym okablowaniem, zdolnym do przyłączenia instalacji do sieci elektroenergetycznej, dokonał opisu kryterium oceny ofert "długość gwarancji na instalację PV w latach" w sposób nieprecyzyjny i niejednoznaczny, co stanowi naruszenie rozdziału 6.5.2 pkt 9 lit. b Wytycznych ws. kwalifikowalności, do których stosowania zobowiązał się w myśl § 20 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu. Beneficjent składając w dniu 9 kwietnia 2020 r. do Zarządu Województwa Łódzkiego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powołał się także na wpływ ogłoszonej pandemii wirusa SARS-CoV-2 i spowodowanego nią kryzysu gospodarczego. Argumentując wniosek o obniżenie zastosowanej korekty beneficjent wskazał, że wszelkie działania organu powinny być nastawione na zwalczanie negatywnych skutków zdrowotnych i ekonomicznych pandemii a także zapobiegać osłabieniu kondycji przedsiębiorstw w regionie z powodu załamania koniunktury. Odnosząc się do stanowiska beneficjenta, organ podkreślił, że stan pandemii z powodu wirusa SARS-CoV-2 Światowa Organizacja Zdrowia (WHO) ogłosiła w dniu 11 marca 2020 r., zaś kontrola projektu miała miejsce w dniach 14-15 stycznia 2019 r. i o wynikach kontroli (stwierdzonych nieprawidłowościach i nałożonych korektach) beneficjent wiedział już w dniu otrzymania pierwszej informacji pokontrolnej z dnia 25 lutego 2019 r., zatem rok przed ogłoszeniem ww. stanu. Zatem stwierdzone uchybienia przy realizacji projektu finansowanego ze środków programu operacyjnego nie są bezpośrednim skutkiem wystąpienia COVID-19 a beneficjent dochowując należytej staranności przy realizacji projektu był w stanie zapobiec wystąpieniu stwierdzonych nieprawidłowości, zatem zasadnym jest zobowiązanie beneficjenta do zwrotu. Charakter popełnionych przez beneficjenta naruszeń, złamanie podstawowych zasad związanych z przeprowadzeniem postępowania o udzielenie zamówienia (zasada uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców) a także ilość wykrytych naruszeń nie pozwalają na zastosowanie niższej stawki procentowej korekty finansowej ani tym bardziej na odstąpienie od zobowiązania strony do zwrotu kwot wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości. Z uwagi na fakt uznania części zarzutów beneficjenta w zakresie naruszenia związanego z nieprawidłowym opisem kryteriów oceny ofert oraz braku uzasadnienia w decyzji I instancji możliwości obniżenia korekty finansowej, zaistniała konieczność uchylenia decyzji ZWŁ nr [...] z dnia 17 marca 2020 r. oraz ponownego orzeczenia co do istoty sprawy. Skarżąca zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 808/20 ją oddalił. Sąd pierwszej instancji wskazał, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia w kontekście uregulowań określonych w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Zdaniem Sądu I instancji, Zarząd Województwa Łódzkiego prawidłowo przyjął jako niekwalifikowalny wydatek w kwocie 11.005,01 zł., dotyczący sporządzenia projektu instalacji PV opatrzonego data 1 grudnia 2017 r. Podstawę wydania pozwolenia na budowę stanowił projekt budowlany branży elektrycznej z dnia 23 marca 2018 r, a nie projekt z 1 grudnia 2017 r. Dlatego organ miał podstawy uznać, że projekt z 1 grudnia 2017 r. nie był niezbędny do uzyskania pozwolenia na budowę. Nawet jeżeli projekt z 1 grudnia 2017 r. został częściowo wykorzystany w końcowym projekcie, to ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby projekt ten był niezbędny, a tylko w takim przypadku stanowiłby on wydatek kwalifikowalny. Także zasadne było uznanie przez organ, iż skarżąca dopuściła się naruszenia przepisów wytycznych określonych w rozdziale 6.5.2 pkt 5 i 11, poprzez sporządzenie niepełnego opisu przedmiotu zamówienia. Za zgodne z prawem Sąd I instancji uznał również stanowisko organu, który uznał, że skoro przedmiot zamówienia dotyczył zakupu i montażu instalacji o mocy 109,975 kWp, to stosowanie zbyt wysokich wymagań wykonawcom naruszało zasady uczciwej konkurencji. Zauważyć ponadto trzeba, że w zapytaniu ofertowym skarżąca nie zawarła informacji dotyczących zamiaru rozbudowy instalacji w późniejszym okresie. Powołanie dopiero w trakcie postępowania powyższej okoliczności nie może podważyć prawidłowości oceny dokonanej przez organ. Sąd podzielił również stanowisko organu w zakresie dotyczącym oceny długości gwarancji i czasu reakcji serwisu. Następnie skarżąca, na podstawie art. 173 § 1 i 2, art. 175 § 1 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325 t.j.), dalej "p.p.s.a.", wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt: III SA/Łd 808/20. I. Podstawy kasacyjne. 1. Na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia prawa materialnego, to jest: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 36 oraz art. 143 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. poprzez oddalenie skargi i zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, kiedy zachodziło mające wpływ na wynik sprawy naruszenie z art. 2 pkt 36 oraz art. 143 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, spowodowane błędnym uznaniem, że w sprawie zachodziły przesłanki do nałożenia na skarżącą korekty finansowej; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 u.f.p., poprzez oddalenie skargi i zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, kiedy zachodziło mające wpływ na wynik sprawy naruszenie z art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, spowodowane błędnym uznaniem, że w niniejszej sprawie doszło do wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem obowiązujących procedur wynikających z art. 184 ustawy o finansach publicznych; c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z sekcją 6.5.2 pkt 5) i pkt 11), pkt 8) oraz pkt 9) Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 w wersji z dnia 19 lipca 2017 roku (MR/H 2014- 2020/23(3)07/2017), dalej: "Wytyczne", poprzez oddalenie skargi i zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, kiedy zachodziło mające wpływ na wynik sprawy naruszenie sekcji 6.5.2 pkt 5) i pkt 11), pkt 8) oraz pkt 9) Wytycznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca dopuściła się naruszeń powołanych przepisów Wytycznych, w sytuacji, gdy skarżąca nie naruszyła powołanych regulacji; d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 9 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 roku w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień poprzez oddalenie skargi i zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, kiedy zachodziło mające wpływ na wynik sprawy naruszenie § 9 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 roku w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień przez błędną jego wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu przez WSA, że organ nakładając korektę finansową na skarżącą zobligowany był do zastosowania korekty o najwyższej wartości 25%, podczas gdy powołany przepis takiej normy prawnej nie statuuje, zaś organ zobligowany był do dokonania oceny wagi naruszeń oraz przesłanek do obniżenia wysokości korekty finansowej. 2. Na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną oparta została także na podstawie naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe oddalenie przez WSA skargi w sytuacji, gdy w sprawie zaniechano wyjaśnienia wszystkich, istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy, a w szczególności nie uwzględniono okoliczności, iż po opublikowaniu przez skarżącą zapytania ofertowego do skarżącej nie wpłynęły żadne wnioski o wyjaśnienie treści zapytania ofertowego czy też udostępnienie jakichkolwiek dokumentów, a skutkujące bezpodstawnym przyjęciem przez organ, która to ocena została podzielona przez WSA, że zainteresowani wykonawcy nie posiadali jednoznacznej i wystarczającej informacji o przedmiocie zamówienia, co mogło wypłynąć bezpośrednio na krąg zainteresowanych wykonawców, a w skutek tego błędne przyjęcie przez organ, które to ustalenie zostało podzielone przez WSA, iż skarżąca wyrządziła szkodę w interesach finansowych Unii Europejskiej, podczas gdy w rzeczywistości budżet UE nie doznał żadnej szkody; b. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA, nie pozwalającego jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. II. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów i wniosła o: 1. Na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a następnie rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie poprzedzającej tę decyzję decyzji Zarządu Województwa Łódzkiego nr [...] w całości, a następnie umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, względnie, na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie, innemu sądowi. 2. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. 3. W oparciu o art. 203 p.p.s.a. o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że istota sporu prawnego w sprawie dotyczy kwestii określenia przez organy obu instancji kwoty przypadającej do zwrotu, jako środków przeznaczonych na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich, wykorzystanych przez skarżącą z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. w związku z realizacją projektu pn. "Wzrost wykorzystania odnawialnych źródeł energii poprzez instalację paneli fotowoltaicznych o mocy 109,975 kWp". Skarżąca kasacyjnie sformułowała zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania oparte na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (punkt 2 petitum skargi kasacyjnej) oraz zarzuty naruszenia prawa materialnego oparte na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (punkt 1 petitum skargi kasacyjnej). Podkreślenia wymaga również, że zarzuty skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie stanowią w znacznej mierze powielenie skargi do Sądu I instancji. W takiej sytuacji jako do pierwszych należy odnieść się do zarzutów procesowych, ponieważ ich ocena będzie pozwalała na zbadanie, czy przyjęty do rozpoznania przez WSA stan faktyczny sprawy ustalony przez organy, pozwalał na prawidłowe zastosowanie przepisów materialnych. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w przypadku formułowania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nałożono na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również, że naruszenie to mogło mieć wpływ i to istotny, na wynik sprawy. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że skuteczne podniesienie takiego zarzutu wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. W rezultacie użyte w treści tego przepisu pojęcie "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać tylko z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania, co oznacza, że skarżący powinien uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, str. 368). W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie zostało sporządzone w opisany wyżej sposób, a kwestia wpływu zarzucanych Sądowi I instancji naruszeń na wynik sprawy w ogóle została pominięta. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały więc w sposób należyty sformułowane. Jednak mimo dostrzeżonego błędu, mając na względzie treść uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny zarzutów skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisu postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie upatruje go w przyjęciu, że z uzasadnienia poddanego kontroli uzasadnienia wyroku nie wynikają jednoznaczne przesłanki jakimi kierował się Sąd I instancji. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, tamże). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem wszystkie ustawowo wymagane elementy i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd I instancji i jego ocenę. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. To, że stanowisko to okazało się niezgodne z oczekiwaniami skarżącej nie może stanowić o skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Dodać należy, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować poprawności rozstrzygnięcia, ani podważać ustaleń faktycznych, co zdaje się czynić autor skargi kasacyjnej formułując omawiany zarzut. Za nietrafne Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzucenie Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. W ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, bowiem oddalając skargę wyraźnie odniósł się do zarzutów dotyczących ustalenia stanu faktycznego w sprawie. W tym zakresie nie można zarzucić sądowi, że wadliwie oddalił skargę, zamiast uchylić zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia przez organy art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, orzekanie na podstawie niekompletnego materiału dowodowego oraz brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący. Wbrew tym zarzutom, stan faktyczny w sprawie został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z poszanowaniem zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych (art. 77 § 1 k.p.a.). Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.). Organ odwoławczy nie naruszył również zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), czemu dał wyraz w motywach zaskarżonej decyzji. Decyzja organu odwoławczego została zaś obszernie i wnikliwie uzasadniona, zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a. Należy podkreślić, że podnosząc zarzuty naruszenia art. 80 k.p.a., skarżąca nie wskazała, jakich czynności dowodowych organ nie przeprowadził i jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Również zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że skarżąca naruszyła swoim działaniem zasadę konkurencyjności, a poczynione przez skarżącą działania wskazują, że doszło do powstania szkody finansowej. Trafnie Sąd I instancji za organem uznał, że skarżąca dopuściła się naruszenia przepisów wytycznych określonych w rozdziale 6.5.2 pkt 5 i 11, poprzez sporządzenie niepełnego opisu przedmiotu zamówienia. Zgodnie z zapytaniem ofertowym (pkt III) przedmiot zamówienia miał być zgodny z Programem Funkcjonalno-Użytkowym (PFU) przygotowanym dla inwestycji, który to dokument przygotował podmiot, który jako jedyny złożył w terminie ofertę. Niewątpliwie, dzięki temu firma ta znała szczegóły zamówienia, a tym samym znalazła się w lepszej sytuacji niż inni ewentualni zainteresowani. Sąd I instancji za organem słusznie uznał, że działanie beneficjenta w powyższym zakresie należało uznać za naruszenie zasady konkurencyjności. Ewentualne zainteresowane podmioty miały organiczny dostęp do tego dokumentu, bowiem był on dostępny jedynie w siedzibie skarżącej. Ponadto warunki udziału przedstawione w punkcie V zapytania ofertowego nie były zgodne z pkt 8 wytycznych. Przewidywały one, iż o zamówienie mogą się ubiegać wykonawcy, którzy posiadają niezbędna wiedzę i doświadczenie: wykonali z należytą starannością co najmniej 1 instalację fotowoltaiczną o mocy nie mniejszej niż 120 kWp. Zdaniem NSA, słusznie Sąd I instancji za organem przyjął, iż skoro przedmiot zamówienia dotyczył zakupu i montażu instalacji o mocy 109,975 kWp, to określenie wymogu na poziomie 120 kWp stanowiło zastosowanie zbyt wysokich wymagań stawianych przed wykonawcami. Ograniczyło to krąg oferentów i naruszało zasady uczciwej konkurencji. Wymaganie to stawiane przyszłym wykonawcom uznać należy za nieproporcjonalne, wykraczające poza niezbędne potrzeby, nie mogą być uznane za zgodne z wytycznymi, nakazującymi przygotowanie i przeprowadzenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie wykonawców. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje również za słuszne stanowisko Sądu I instancji, który uznał negatywnie za organem zapis dotyczący oceny długości gwarancji i czasu reakcji serwisu. Oczywiście wiadomym jest, na co słusznie zwrócił uwagę autor skargi kasacyjnej, że w zakresie tym mogą mieć zastosowanie ogólne zasady, w tym przepis art. 577 § 4 k.p.c. Jednakże jak słusznie zwrócił na to uwagę Sąd I instancji stanowisko to nie uwzględnia specyfiki zamówienia. Zapytanie ofertowe w zakresie oceny długości gwarancji i czasu reakcji serwisu nie zawiera precyzyjnego określenia kryteriów przedmiotowej oceny ofert. Beneficjent w postępowaniu o udzielenie zamówienia określił kryteria wyboru ofert "czas reakcji serwisu w godzinach" i "długość gwarancji na instalację PV w latach" w sposób niejednoznaczny i nieprecyzyjny, przez co naruszył sekcję 6.5.2 pkt 9) Wytycznych, jak również § 20 ust. 1 Umowy. Na marginesie, odesłanie do normy art. 577 § 4 k.p.c. powoduje, że beneficjent godzi się na ustawowe minimalne warunki gwarancji, co w przypadku zachowania zasady konkurencyjności nie powinno mieć miejsca. Reasumując tą część oceny skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wbrew twierdzeniom jej autora, powyższe ustalenia nie zostały przeprowadzone z naruszeniem zasad postępowania określonych w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie decyzji, co podkreślił Sąd I instancji, odpowiada w pełni wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Zawiera ono bowiem wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podkreślić bowiem należy, że odmienne stanowisko, czy też pogląd strony w zakresie oceny przeprowadzonych w sprawie dowodów, nie może prowadzić do uznania, że uzasadnienie decyzji narusza art. 107 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w tej ocenie Sądu I instancji naruszeń przepisów prawa podniesionych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zawarte w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej za pozbawione podstaw prawnych. Na wstępie należy wyjaśnić, że autor skargi kasacyjnej łączy zarzucenie naruszenia prawa materialnego z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i 151 tej ustawy. Tak postawiony zarzut nie mógł być skuteczny, ponieważ przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. normujący postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania: Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. jest zawsze następstwem naruszenia przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Wymaga podkreślenia, że stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., który jest przepisem postępowania sądowoadministracyjnego jest dopuszczalne, kiedy autor skargi kasacyjnej powiąże ten przepis postępowania z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskaże postać (formę) naruszenia prawa materialnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Autor skargi kasacyjnej podnosząc w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie powiązał tego przepisu postępowania z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. będącym materialnoprawną podstawą decyzji ostatecznej, jak również nie wskazał postaci (formy) naruszenia prawa materialnego. Brak zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. oraz niepodważenie stanu faktycznego sprawy powodują, że strona nie wykazała, które elementy ustaleń faktycznych nie odpowiadały hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie będącym podstawą prawną decyzji ostatecznej oraz z jakiego powodu. Jak była wyżej mowa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie naruszył prawa, akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez Zarząd Województwa Łódzkiego. Zasadniczym ustaleniem jest, że strona określiła wygórowane i nieproporcjonalne do przedmiotu zamówienia wymagania, przez co naruszyła podstawowe zasady uczciwej konkurencji. Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie – musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu dotyczącego obu form naruszenia prawa materialnego jest zasadne w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jednak mimo dostrzeżonych błędów, mając na względzie treść wyżej wskazanej uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że ustawa o finansach publicznych normuje zasady wydatkowania środków publicznych, w tym środków z funduszy europejskich. W myśl art. 184 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów z ww. środków są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Z kolei zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1. wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem; 2. wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184; 3. pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości – podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Pod pojęciem "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 184 u.f.p. należy rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych zawarte zarówno w umowie jak i Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego raz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (z dnia 19 lipca 2017 r.). Dokonując ustaleń faktycznych w sprawie Zarząd Województwa Łódzkiego przed wydaniem decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi miał obowiązek najpierw ustalenia, czy środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich wykorzystane zostały z naruszeniem procedur, a w konsekwencji ustalenia kwoty zwrotu. Jak słusznie zaakceptował za organem Sąd I instancji, a o czym była już wyżej mowa, skarżąca nie zachowała reguł konkurencji, w szczególności ograniczyła w sposób istotny dostęp potencjalnych oferentów do PFU, określiła warunki udziału przedstawione w punkcie V zapytania ofertowego w sposób niezgodny z pkt 8 wytycznych i nie zawarła precyzyjnego określenia kryteriów przedmiotowej oceny ofert. Dlatego też organ dokonując wyliczenia kwoty przypadającej do zwrotu, w ramach postępowania dowodowego, przede wszystkim miał obowiązek oceny zapisów umowy oraz sposobu jej wykonania, a następnie dokonując wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego unijnego i krajowego, działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów, miał ustalić, jaka kwota podlega zwrotowi. W tej sprawie ustalono, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem procedur - art. 207 ust. 1 pkt. 2 u.f.p., o których mowa w art. 184 u.f.p. W związku z powyższym zaistniała przesłanka uzasadniająca wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi. Zgodnie bowiem z zapisami § 20 pkt 4 umowy o dofinansowanie "Instytucja Zarządzająca, w przypadku stwierdzenia naruszenia przez beneficjenta ust. 1, ust. 2 albo ust. 3, może dokonywać korekt finansowych, zgodnie z rozporządzeniem wydanym na podstawie art. 24 ust. 13 ustawy wdrożeniowej oraz § 13 i 14 umowy.". Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty podniesione w ramach omawianej podstawy kasacyjnej dotyczą przepisów prawa, które miały zastosowanie na etapie ustalania, czy środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich wykorzystane zostały z naruszeniem procedur, pozostają one w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego, tj. wyliczeniem kwoty podlegającej zwrotowi. Skoro kasator nie podważył skutecznie tego ustalenia w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).