II SA/Gl 1098/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi D. C., M. C. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę. Po rozpatrzeniu wniosku M.C. i M.C. Zarząd Województwa [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił wydania zezwolenia na lokalizację nowego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 1 (ul. [...]) w miejscowości Z. Na skutek odwołania wnioskodawcy sprawę rozpatrywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, które decyzją z dnia [...] r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia 11 marca 2020 r. D.C. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wymienioną wyżej decyzja Kolegium. Kolegium postanowieniem z dnia [...] r.; znak: [...] wznowiło postępowanie. Ustaliło, iż współwłaścicielami działki nr 2 (do której projektowany jest zjazd) oprócz D.C. są jeszcze także M.C. i M.C. W tej sytuacji koniecznym stało się wznowienie postępowania i uznanie wymienionych wyżej osób za strony postępowania. Kolegium dokonało analizy możliwości wydania zgody na lokalizację zjazdu i w całości podtrzymało swoje stanowisko co do prawidłowości uzasadnienia decyzji organu I instancji odnośnie odmowy wydania zgody na lokalizację zjazdu. W konsekwencji powyższych ustaleń zaskarżoną obecnie decyzją stwierdziło że decyzja Kolegium z dnia [...] r., znak: [...] wydana została z naruszeniem prawa ale odmówiło jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyli współwłaściciele nieruchomości, której dotyczyło postępowanie. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, uchylenia w całości decyzji SKO z dnia [...] r., [...] i decyzji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r., [...] oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucili organowi administracji naruszenie: - 7, 77, 80 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu przez organ postępowania dowodowego, jak również, na braku wszechstronnego rozpoznania dotychczas zebranego materiału dowodowego, co skutkowało uznaniem przez organ, iż możliwym jest odmowa wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi głównej na działkę o numerze 2, co filialnie powoduje pozbawienie współwłaścicieli działki możliwości zjazdu ze swojej nieruchomości, albowiem, nie istnieje żaden inny zjazd z tej działki, na inną drogę publiczną; - art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie możliwości aktywnego udziału w postępowaniu, a w szczególności, przed wydaniem decyzji - możliwości wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego, co skutkowało wadliwością w zakresie ustaleń faktycznych i uniemożliwiło stronom obronę interesów; - art. 81a k.p.a., polegające na nierozpoznaniu wątpliwości istniejących w przedstawionym stanie faktycznym sprawy, co do lokalizacji zjazdu, jak i możliwości zjazdu z nieruchomości na inną drogę publiczną, które skutkowały odebraniem skarżącym uprawnienia do lokalizacji zjazdu ż ich nieruchomości, w sytuacji, gdy działka o numerze 2 nie ma dostępu do żadnej innej drogi publicznej; - art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające ogólnikowym stwierdzeniu przez organ, iż ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, niemożliwym jest wydanie decyzji o lokalizacji zjazdu, biorąc pod uwagę bezpieczeństwo w ruchu drogowym i interes społeczeństwa, jak i poprzez przekroczenie granicy zasady uznania administracyjnego w sytuacji, gdy organ w żaden sposób nie wyjaśnił na czym miałoby polegać rzekome naruszenie bezpieczeństwa w ruchu i interesu społecznego, które miało istotny i wpływ na wynik sprawy, albowiem współwłaściciele działki zostali pozbawieni możności zjazdu z ich działki na drogę publiczną. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: W pierwszym rzędzie trzeba zauważyć, że przedmiotem kontroli jest decyzja organu wydana w wyniku postępowania wznowieniowego. Postępowanie to, zaliczane do grupy nadzwyczajnych, ma na celu ustalenie czy decyzja ostateczna jest obarczoną wadą procesową, która mogła mieć lub miała wpływ na wynik postępowania. W istocie rzeczy w postępowaniu wznowieniowym chodzi o to, czy stwierdzona wada procesowa skutkowała materialnoprawną wadliwością wydanej decyzji. Jeśli w trakcie tego postępowania zostanie wykazana jedna z ciężkich wad procesowych, wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1-8, a także 145a i 145b k.p.a., i jednocześnie nie zachodzą przesłanki wykluczające dopuszczalność uchylenia decyzji ostatecznej, wskazane w art. 146 k.p.a., to właściwy organ na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. powinien uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Zatem postępowanie wznowieniowe będzie się składało z dwu etapów (i dwu rozstrzygnięć): etap pierwszy - na którym organ będzie zobowiązany ustalić zaistnienie jednej z wad procesowych wskazanych wyżej; etap drugi - to etap merytorycznego orzekania, po wyeliminowaniu ostatecznej decyzji obarczonej wadą wznowieniową. Etap pierwszy, w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanki wznowieniowej, kończy co do zasady rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji polegającej weryfikacji. Jedynie w sytuacji, w której w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). Stosownie do art. 146 § 2 k.p.a., nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości zaistnienie przesłanki wznowieniowej, określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc polegającej na braku udziału strony (jednego ze skarżących) w postępowaniu zmierzającym do wydania zezwolenia na lokalizację nowego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 1. Natomiast istotą sporu jest kwestia, czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.. Wobec tego już w trakcie pierwszego etapu postępowania wznowieniowego trzeba będzie dokonać ustaleń, które powinny być czynione na etapie drugim. Należy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy w wyniku drugiego etapu postępowania, a więc po uchyleniu decyzji ostatecznej i konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy, doszłoby do wydania identycznej, jak uchylona, decyzji. Sprawę administracyjną, po uchyleniu decyzji w wyniku wznowienia postępowania, traktuje się jak sprawę nową, do której znajdują zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie podejmowania decyzji przez organ wznowieniowy. Jeszcze jedna rzecz wymaga podkreślenia. W przepisie art. 146 § 2 k.p.a., jest mowa o decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jeśli tak, to należy przyjąć, iż ta nowa decyzja nie musiałaby by być w całości zgodna z decyzją podlegającą uchyleniu, ale jedynie w swej istocie powinna jej odpowiadać. Wracając od uwag sformułowanych na wstępie można stwierdzić, że wad nieistotnych, które nie miały wpływu na zasadniczy wynik sprawy (rozstrzygnięcie), a więc na jej istotę, nie można kwalifikować jako okoliczności wykluczających możliwość wydania decyzji odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wady takie nie mogą zatem stanowić podstawy eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych w trybie wznowienia postępowania. Przeczyłoby to bowiem istocie i funkcji postępowania wznowieniowego. Organ, prowadząc postępowanie na wniosek strony, związany jest podstawami wznowieniowymi w nim zawartymi i nie może odnosić się do innych podstaw niewskazanych przez stronę. Tylko w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu to organ jest pełnym dysponentem takiego postępowania i może samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Wystąpienie konkretnej przesłanki wznowienia postępowania nie może stanowić podstawy do ponownego całościowego rozpoznania sprawy, jak ma to miejsce w postępowaniu zwyczajnym. Tylko w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu to organ jest pełnym dysponentem postępowania, a więc może samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia postępowania, z wyjątkiem określonej w pkt 4. W przypadku wznowienia postępowania na wniosek, organ związany jest podstawami wznowieniowymi wskazanymi przez stronę. Tym samym nie może badać innych przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a., a więc wyjść poza granice zakreślone żądaniem strony. Postępowanie o wznowieniu postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją wskazaną w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest więc, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a i 145b, a także ewentualne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Granice rozpoznania sprawy po wznowieniu wyznacza więc art. 149 § 2 k.p.a. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Z kolei granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem rozstrzygniętej decyzją ostateczną sprawy administracyjnej. Granicę postępowania tworzy więc sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej. Zmiana tylko jednego z tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z inną sprawą. Są to nieprzekraczalne granice postępowania wznowieniowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. IV SA/Po 1103/18). Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy podstawą wznowienia jest uchybienie czysto procesowe – tu brak udziału strony w postępowaniu. Nie gwarantuje ono bowiem, że wydania decyzji o treści odmiennej niż ta, która zapadłaby bez jej udziału. Nawet argumentacja podnoszona w tymże postępowaniu nie zawsze przemawia za wydaniem innej decyzji. Rozstrzygnięcie sprawy zależy bowiem od tego, czy podnoszone argumenty są słuszne i czy mają istotny wpływ na wydawane rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r. sygn. II OSK 1123/17). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że rozstrzygnięcie SKO w Katowicach jest prawidłowe. Mamy tu do czynienia z sytuacją szczególną. Otóż przedmiotem postępowania w sprawie było ustalenie możliwości wykonania zjazdu z konkretnej nieruchomości na drogę publiczną. Błąd organów administracji w sprawie polegał na niedostrzeżeniu, że nieruchomość ma trzech współwłaścicieli. Pominięcie któregokolwiek z nich faktycznie uzasadnia wznowienie postępowanie w sprawie. Jednakże z materialnego punktu widzenia sprawa została już rozstrzygnięta. Najpierw Zarząd Województwa [...] a następnie SKO w Katowicach orzekły, iż realizacja zjazdu do nieruchomości skarżących nie jest możliwa. Okoliczność ta nie uległa zmianie niezależnie od tego ile stron uczestniczyło w postępowaniu przed organem I i II instancji. Złożony wniosek o wznowienie postępowania nie zawierał nowych okoliczności faktycznych, które mogłyby zmienić rozstrzygnięcie w sprawie. Można dojść do wniosku, że skarżący traktują nadzwyczajny środek prawny jako możliwość kolejnego rozpatrzenia, rozstrzygniętej już ostatecznie sprawy. To zaś sprzeczne jest z istotą wznowienia postępowania administracyjnego. W kontekście powyższego nieuzasadnione są zarzuty skargi. W szczególności dotyczy to uchybień o charakterze procesowym w zakresie postępowania dowodowego. Organ prowadzący wznowione postępowanie, jako że był związany treścią wniosku, nie badał "od nowa" całej sprawy dotyczącej możliwości wykonania przedmiotowego zjazdu. W tym zakresie nie naruszył również uprawnień procesowych skarżących. Nie doszło również do naruszenia prawa materialnego. Jak wyżej wskazano, wznowienie postępowania administracyjnego nie jest kolejną możliwością rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Służy wyeliminowaniu zaistniałych uchybień formalnych. A tym był brak zapewnienia udziału w postępowaniu dwóch jego stron. Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.