I OZ 36/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Polskiego Związku Łowieckiego Zarządu Okręgowego w Tarnowie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 253/20 o wymierzeniu grzywny Polskiemu Związkowi Łowieckiemu Zarządowi Okręgowemu w Tarnowie w sprawie ze skargi K. S. na pismo Polskiego Związku Łowieckiego Zarządu Okręgowego w Tarnowie z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kopii dokumentów postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 253/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wymierzył Polskiemu Związkowi Łowieckiemu Zarządowi Okręgowemu w Tarnowie grzywnę w wysokości 500 zł. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że K. S. wniósł skargę na pismo Polskiego Związku Łowieckiego Zarządu Okręgowego w Tarnowie z dnia 10 grudnia 2019 r. w przedmiocie odmowy wydania kopii dokumentów. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem z dnia 3 marca 2020 r., doręczonym w dniu 16 czerwca 2020 r., wezwał organ do nadesłania oryginału skargi, sporządzenie i nadesłanie odpowiedzi na skargę w dwóch egzemplarzach oraz nadesłanie kompletnych zszytych i ponumerowanych akt administracyjnych – w terminie 7 dni. Powyższe pismo pozostało bez odpowiedzi. Zarządzeniem z dnia 2 lipca 2020 r. ponowiono wezwanie do nadesłania ww. dokumentów - w terminie 7 dni, pod rygorem nałożenia grzywny. Wezwanie zostało odebrane przez organ w dniu 7 lipca 2020 r. W zakreślonym terminie organ nadesłał do sądu wyjaśnienia, w których poinformował, że akta sprawy znajdują się w posiadaniu organu nadrzędnego, tj. Zarządu Głównego Polskiego Związku Łowieckiego w Warszawie. Organ wystąpił o zwrot dokumentów, jednak z uwagi na konieczność pracy zdalnej w związku z epidemią nastąpiło opóźnienie w ich przekazaniu. Organ zadeklarował, że żądane dokumenty zostaną przesłane niezwłocznie po ich uzyskaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wymierzając grzywnę wskazał, że organ został dwukrotnie (3 marca 2020 r. i 2 lipca 2020 r.) wezwany do nadesłania oryginału skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt administracyjnych. Przy ponownym wezwaniu organ został poinformowany, że brak zastosowania się do zarządzenia skutkował będzie wymierzeniem grzywny. Pomimo to, organ nie przesłał żądanych dokumentów. Zdaniem Sądu, w świetle przedstawionych okoliczności, uzasadnione było wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 112 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". Kwota grzywny jest proporcjonalna do ciężaru zaniedbań strony postępowania. W ocenie Sądu spełni funkcję prewencyjno-represyjną i skłoni organ do zadośćuczynienia wezwaniu Sądu, którego wykonanie jest konieczne do rozpoznania skargi. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Polski Związek Łowiecki Zarząd Okręgowy w Tarnowie, zarzucając naruszenie przepisu postępowania mającego istotne znaczenie dla zaskarżonego orzeczenia, tj. "art. 112 § 1 P.p.s.a." poprzez: 1) jego zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten stanowi lex generali względem art. 55 § 1 P.p.s.a., stanowiącego lex specialis, w zakresie spraw których przedmiotem jest skarga na działanie organu; 2) jego zastosowanie w sytuacji gdy do uchybienia obowiązkowi nie doszło z winy Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Tarnowie, a organu wyższego rzędu, tj. Zarządu Głównego Polskiego Związku Łowieckiego w Warszawie, z uwagi na przekazanie akt postępowania, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie był informowany. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 112 P.p.s.a. w razie uchylania się organu od zastosowania się do postanowienia sądu lub zarządzenia przewodniczącego podjętych w toku postępowania i w związku z rozpoznaniem sprawy, sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 55 § 3 P.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Powołany art. 112 P.p.s.a. znajduje zatem zastosowanie w przypadku uchylania się organu od zastosowania się do postanowień sądu lub zarządzenia przewodniczącego podjętych w toku postępowania, gdy organ ten pomimo braku przeszkód faktycznych lub prawnych, świadomie nie realizuje postanowień sądu. Sformułowanie zawarte w art. 112 P.p.s.a. nakazuje przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco – restrykcyjny, podobnie jak ma to miejsce w przypadku grzywny przewidzianej w art. 55 § 1 P.p.s.a. Podkreślić przy tym należy, że jedyną materialnoprawną przesłanką ukarania organu grzywną, wynikającą z art. 112 P.p.s.a., jest niezastosowanie się do postanowienia sądu lub zarządzenia przewodniczącego wydanych w toku prowadzonego postępowania. Ocena, czy zachodzi konieczność wymierzenia grzywny pozostawiona jest uznaniu Sądu w przypadku stwierdzenia, że wydane wcześniej postanowienie lub zarządzenie nie zostało przez organ zrealizowane (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2006 r. sygn. akt II OZ 1002/06 oraz z dnia 17 marca 2009 r. sygn. akt II OZ 241/09; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W niniejszej sprawie powodem ukarania Polskiego Związku Łowieckiego Zarządu Okręgowego w Tarnowie grzywną było niezastosowanie się organu do zobowiązań nałożonych zarządzeniami Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 marca 2020 r. i 2 lipca 2020 r. wobec nienadesłania oryginału skargi, odpowiedzi na skargę oraz kompletnych akt administracyjnych. Okoliczność niewywiązania się organu z nałożonego obowiązku nie pozostawia wątpliwości i dawała Sądowi I instancji prawo do zastosowania trybu przewidzianego w art. 112 P.p.s.a. Odnosząc się do argumentów powołanych w zażaleniu wyjaśnić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym mechanizm instytucji wymienionych w art. 55 § 1 P.p.s.a. i art. 112 P.p.s.a. jest od siebie odmienny, chociaż charakter środków taki sam. W pierwszym przypadku chodzi bowiem o sytuację, gdy organ nie wywiązuje się z wynikających z art. 54 § 2 P.p.s.a. obowiązków, pomimo upływu ustawowego terminu. Strona, składając wniosek o wymierzenie grzywny, wszczyna odrębne postępowanie w sprawie i tylko ona jest uprawniona do zainicjowania tego postępowania. Ustawa nie przewiduje w tym zakresie środków prawnych, które mógłby sąd podjąć z urzędu i kwestia ta pozostaje w gestii uprawnień procesowych strony. Inaczej rzecz ma się jednak w drugim przypadku, określonym w art. 112 P.p.s.a., w którym to sąd kontroluje stosowanie się przez organ do podjętego przez sąd postanowienia lub zarządzenia przewodniczącego podjętych w toku postępowania i w związku z rozpoznaniem sprawy. Instytucja ta zakłada zatem aktywność sądu, z możliwością zastosowania środków w postaci grzywny, w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., niezależnie od aktywności skarżącego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt II OZ 35/13 oraz z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt I OZ 1310/15). Wobec powyższego nie można podzielić stanowiska wnoszącego zażalenie, że do wymierzenia grzywny w trybie art. 112 P.p.s.a. wymagana była jakakolwiek aktywność strony skarżącej poprzez złożenie stosownego wniosku. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut zastosowania art. 112 P.p.s.a. w sytuacji gdy do uchybienia obowiązkowi nie doszło z winy Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Tarnowie, a organu wyższego rzędu. Wskazane przyczyny nienadesłania dokumentów nie usprawiedliwiają opóźnienia w wywiązaniu się organu z obowiązku nałożonego ustawą, jednakże mogły mieć wpływ na wysokość wymierzonej grzywny. Dokonując zaś oceny zaskarżonego postanowienia w tym aspekcie zwrócić uwagę trzeba, że ustawodawca w art. 154 § 6 P.p.s.a. pozostawił sądowi orzekającemu w tym przedmiocie swobodny zakres ustalenia jej wysokości, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Powyższy przepis pozwala na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia w jakim organ uchybił obowiązkowi przekazania akt, mając na uwadze okres w jakim pozostawał on w zwłoce oraz okoliczności faktyczne, które legły u podstaw przekroczenia ustawowego terminu do dokonania tej czynności. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że wymierzona grzywna jest proporcjonalna do ciężaru zaniedbań. Stopień zawinienia organu nie był znaczny, czego wyrazem było wymierzenie grzywny zbliżonej do dolnej granicy. Sąd I instancji właściwie ocenił stopień zaniedbania obowiązku organu w tym zakresie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.