II SA/Rz 183/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2021 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu L. F. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO), po rozpoznaniu odwołania L. F. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, powołując w podstawie prawnej art. 17 pkt 1 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 5 pkt 1 lit. a i art. 32 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), określanej następnie jako "u.ś.r.". Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił L. F. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez niego opieką nad żoną M. F., legitymującą się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Organ wskazał, że brak jest możliwości ustalenia, od kiedy istnieje niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Rozstrzygnięcie to uchyliło SKO, decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] i orzekając co do istoty sprawy przyznało L. F. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną na okres od 1 października 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. w kwocie 1583 zł, zaś od 1 stycznia 2020 r. bezterminowo w kwocie 1830 zł miesięcznie. Kolegium zauważyło, że organ I instancji nie uwzględnił faktu wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), w którym Trybunał uznał, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na datę powstania niepełnosprawności. W dniu 23 października 2020 r. do Urzędu Gminy w [...] wpłynęło pismo z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) z informacją, że L. F. od 13 września 2020 r. przyznana została emerytura na podstawie art. 24 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 53). W związku z powyższym, Wójt Gminy [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2020r. nr [...] uchylił od 1 listopada 2020 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane L. F. decyzją SKO z dnia [...] lutego 2020 r. Wyjaśniając datę początkową uchylenia prawa do przedmiotowego świadczenia organ wskazał, że od tego dnia wstrzymano wymienionemu wypłatę tego świadczenia. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. złożył L. F. Zaznaczył, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest dochodem i uzyskiwane jest w związku z opieką nad żoną. Odwołujący się zwrócił też uwagę, że w świetle obecnego orzecznictwa sądowego winien on uzyskać różnicę pomiędzy kwotą żądanego świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą emerytury, jak też wyrównanie tej różnicy od momentu bezzasadnego odebrania świadczenia pielęgnacyjnego. SKO, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zauważyło, że organ I instancji dokonał nieprawidłowej interpretacji przepisów prawa materialnego. Kolegium wskazało, że bez wątpienia uzyskanie przez osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne prawa do świadczenia emerytalno-rentowego jest okolicznością skutkującą koniecznością wszczęcia postępowania w oparciu o art. 32 ust. 1 u.ś.r., który umożliwia – bez zgody strony – zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych. Zdaniem SKO, uwadze Wójta uszedł jednak fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt SK 2/17), w którym stwierdzone zostało, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. SKO podniosło, że w związku z powyższym wyrokiem w orzecznictwie sądowym wypracowane zostały dwa stanowiska. Według jednego, istnieje możliwość wyrównania pobieranego świadczenia emerytalno-rentowego do wysokości kwotowej świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei, zgodnie z drugim poglądem, w przypadku zbiegu uprawnień, strona zainteresowana winna dokonać wyboru, które świadczenie chce otrzymywać. Jeśli wybierze świadczenie pielęgnacyjne, wówczas powinna złożyć do organu emerytalno-rentowego wniosek o zawieszenie prawa do emerytury bądź renty. Skutkuje to wydaniem decyzji o wstrzymaniu wypłaty. W miesiącu wydania takiej decyzji strona nabędzie prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. SKO przychyliło się do drugiego ze stanowisk i w związku z tym uznało, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt winien poinformować wnioskodawcę o konieczności dokonania wyboru pomiędzy wskazanymi wyżej świadczeniami i w następstwie powyższego podjąć stosowne rozstrzygnięcie. L. F. zakwestionował w drodze sprzeciwu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję SKO z [....] stycznia 2021 r., wnosząc o jej uchylenie i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną M. F. Wskazał, że rozstrzygnięcie oparto o art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., który wyrokiem Trybunału konstytucyjnego został uznany za niezgodny z Konstytucją. Skarżący wskazał, że ma ustalone prawo do świadczenia emerytalnego, które jest prawem nabytym i nie może go tracić z powodu konieczności wypłaty innego świadczenia tj. świadczenia pielęgnacyjnego, które w większości przeznaczane było na koszty leczenia żony. SKO wniosło o oddalenie sprzeciwu z powodów przedstawionych w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotowy zakres kontroli sądowej wskazuje art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". W § 2a tego artykułu mowa jest o tym, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a zatem w sprawach środków zaskarżenia od rozstrzygnięć kasacyjnych, czyli uchylających decyzję organu I instancji w całości i przekazujących sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zakres kontroli określa zasadniczo art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), stanowiący, że jest ona sprawowana przy uwzględnieniu kryterium zgodności z prawem. Jednakże, w przypadku rozpoznawania sprzeciwu, kontrola ta jest ograniczona, bowiem, z mocy art. 64e P.p.s.a., Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji z art. 138 § 2 K.p.a. Rolą Sądu nie jest więc kompleksowe merytoryczne zbadanie całej sprawy, a tylko rozważenie, czy organ odwoławczy zasadnie odstąpił od obowiązującej go reguły ponownego rozpoznania sprawy, wyprowadzanej z art. 15 K.p.a. Przepis ten stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Istotą zaś dwuinstancyjności postępowania jest merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. W przypadku, gdy Sąd uzna sprzeciw za uzasadniony tj. stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., wówczas uchyla kwestionowaną decyzję w całości (art. 151a § 1 P.p.s.a.). Natomiast, w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu Sąd oddala go (art. 151a § 2 P.p.s.a.). W świetle powołanego wyżej art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli sądowej uczyniona została decyzja SKO z dnia [...] stycznia 2021 r. uchylająca decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. - która z kolei uchylała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego skarżącemu - i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wydając tego rodzaju rozstrzygnięcie Kolegium miało na uwadze, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., jeśli osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne ma ustalone m. in. prawo do emerytury, wówczas świadczenie to nie przysługuje jej. Organ uwzględnił jednocześnie fakt, że Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 orzekł, iż art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie, SKO podniosło, że na kanwie tego wyroku wykształciły się w orzecznictwie sądowym dwa stanowiska w zakresie prawa do emerytury jako negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wedle pierwszego, istnieje możliwość wyrównania pobieranego świadczenia emerytalnego do wyższego kwotowo świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast, zgodnie z drugim poglądem, to strona decyduje, które świadczenie chce otrzymywać. Jeśli wybierze prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wówczas winna złożyć do organu emerytalnego wniosek o zawieszenie prawa do emerytury, który skutkuje wydaniem decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Decyzja taka powoduje zaś odpadnięcie negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Przychylając się do drugiego z poglądów Kolegium uznało za zasadne uchylenie decyzji Wójta Gminy [...], zalecając by organ ten, mając na uwadze spoczywające na nim z mocy art. 9 i art. 79a K.p.a. obowiązki, poinformował wnioskodawcę o konieczności dokonania wyboru, po czym w zależności od decyzji strony, wydał stosowne rozstrzygnięcie. Ustosunkowując się do powyższego Sąd stwierdza, że decyzję Kolegium należy uznać za słuszną. Jak trafnie podniósł organ, w orzecznictwie sądowym faktycznie ukształtowały się dwa stanowiska odnośnie do wyżej zarysowanej kwestii. W pierwszym przyjęto, że wobec zmian w zakresie wymiaru najniższej emerytury oraz świadczenia pielęgnacyjnego (to ostatnie stało się wyższe) należy uznać, że intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie (tj. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.) było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Odczytywanie zatem znaczenia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach - jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe - pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej. W konsekwencji przyjęto, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, która nie jest sprzeczna nie tylko z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji RP), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP). Egzegeza tego przepisu musi być bowiem zgodna z innymi normami systemu prawa. Ustalenie jego znaczenia musi także uwzględniać jego cel i rolę społeczną, którą winien on pełnić. Odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej emeryturę w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do emerytury. Prawidłowo zinterpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. powinien więc znaleźć zastosowanie do sytuacji wnioskodawcy mającego ustalone prawo do emerytury w ten sposób, że pozbawia go przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury [por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 8.01.2020 r., I OSK 2392/19, z 30.04.2020 r., I OSK 1546/19]. Natomiast w innych orzeczeniach sądowych zaczęto zwracać uwagę, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka zaś, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości w zakresie zachowania zasady równości oraz komplikacje w przedmiocie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe. Osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. W przypadku emerytury, wybór może zostać zrealizowany przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 53), zwanej dalej "ustawą emerytalną". Wedle tego przepisu, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Konsekwencją prawną zawieszenia prawa do emerytury jest wstrzymanie jej wypłaty, a to na podstawie art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy emerytalnej, co następuje poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 ustawy emerytalnej). Przyjmując takie stanowisko jednocześnie zwrócono uwagę, że chociaż emerytura jest prawem niezbywalnym, to uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. związana jest nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Jeśli zatem zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki NSA z 27.05.2020 r. I OSK 2375/19, z 18.06.2020 r. I OSK 254/20, wyrok WSA w Rzeszowie z 5.08.2020r., II SA/Rz 485/20). Sąd w składzie niniejszym przychyla się, tak jak SKO, do tego drugiego stanowiska. W takiej zaś sytuacji, prawidłowo zauważyło Kolegium, że z mocy spoczywającej na organie administracji zasadzie informowania stron (art. 9 K.p.a.), konieczne jest udzielenie L. F. informacji o konieczności wyboru pomiędzy przyznanymi mu świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą. Powyższe uzasadniało zaś podjęcie kasatoryjnej decyzji. W razie rozstrzygania w takiej sytuacji sprawy przez Kolegium, doszłoby do naruszenia wynikającej ze wskazanego wyżej art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności, bowiem sprawa zostałaby de facto rozpoznana tylko w jednej instancji, jako, że od decyzji SKO nie przysługuje już środek odwoławczy w postępowaniu administracyjnym, a tylko skarga do sądu administracyjnego. Wprawdzie Kolegium, stosując art. 138 § 2 K.p.a., nie zawarło w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnień w tym przedmiocie, choć winno było to uczynić, aby wykazać zasadność tego rodzaju rozstrzygnięcia, to przedmiotowe uchybienie nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy wobec zasadności stanowiska organu. Natomiast, stosując się do treści art. 138 § 2 K.p.a., SKO jasno wskazało organowi I instancji, jaka czynność winna zostać w sprawie dokonana (pouczenie strony o konieczności dokonania wyboru między świadczeniami). W takich uwarunkowaniach sprawy, sprzeciw należało oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.