II SA/Bk 554/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w B. na pismo Starosty Powiatu B. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nieprzyjęcia do realizacji wniosku o dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19 p o s t a n a w i a odrzucić skargę , W dniu [...] kwietnia 2020 r. Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w B. (dalej: WORD) złożył do Powiatowego Urzędu Pracy w B. (dalej: PUP) wniosek o udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie COVID-19. We wniosku oświadczył, że jest małym przedsiębiorcą, wysokość dofinansowania wyniosłaby 270 956, 70 zł przy spadku obrotów o 50 % w okresie 2 m-cy analogicznych jak w roku poprzednim. Załącznikiem do wniosku był formularz "Umowy o dofinansowanie ...". Do wniosku załączono również opinię prawną z [...] kwietnia 2020 r., w której sformułowano stanowisko, iż WORD jest osobą prawną i prowadzi działalność gospodarczą obok działalności oświatowej oraz uzyskał wpis do rejestru przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia (dołączono zaświadczenie Wojewody P. z [...] kwietnia 2014 r.). Przed rozpoznaniem wniosku organ dołączył do akt inną niż załączona do wniosku opinię prawną (z [...] maja 2020 r.), w której sformułowano stanowisko, iż WORD nie może być beneficjentem pomocy z art. 15zzb ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych ora wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), dalej tarcza antykryzysowa, gdyż w przepisie tym WORD nie został przewidziany jako beneficjent tej pomocy. Dołączył również organ pismo Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 25 czerwca 2020 r., w którym sformułowano stanowisko, iż WORD posiada status innego niż przedsiębiorca podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. W piśmie z [...] lipca 2020 r. znak [...] Starosta Powiatu B. (działający w jego imieniu p.o. Dyrektora PUP w B.) poinformował wnioskodawcę, że wniosek nie został przyjęty do realizacji. WORD jest bowiem "innym podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą" nieposiadającym wpisu w KRS lub CEIDG. Zawnioskowane dofinansowanie może być przyznane wyłącznie mikroprzedsiębiorcom, małym oraz średnim przedsiębiorcom w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (dalej: P.p.). Stąd nie jest możliwe udzielenie dofinansowania w następstwie wystąpienia COVID-19. Skargę na powyższe pismo złożył do sądu administracyjnego WORD, zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 4 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 P.p. polegające na bezpodstawnym uznaniu, że skarżący nie spełnia definicji przedsiębiorcy i nie można go uznać za małego przedsiębiorcę a należy zaliczyć go do innych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, podczas gdy jest on osobą prawną wykonującą działalność gospodarczą, zatrudniał średniorocznie mniej niż 50 pracowników, osiągnął roczny obrót netto ze sprzedaży towarów, wyrobów i usług oraz z operacji finansowych nieprzekraczający równowartości w złotych 10 milionów euro, lub sumy aktywów jego bilansu sporządzonego na koniec jednego z tych lat nie przekroczyły równowartości w złotych 10 milionów euro, i nie jest zarazem mikroprzedsiębiorcą; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 oraz art. 10 w związku z art. 77 § 1 w związku z 80 K.p.a. przez niesprostanie obowiązkowi stania na straży praworządności, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny przejawiający się w oparciu aktu o wyjaśnienia Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 25 czerwca 2020 r., w których zakwalifikowano skarżącego do innych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, w sytuacji gdy na gruncie przepisów prawa taki krąg podmiotów nie istnieje, a skarżący spełnia przesłanki do uznania go za małego przedsiębiorcę i możliwości skorzystania z pomocy państwa, a ponadto podjęciu przez organ aktu z pozbawieniem skarżącego czynnego udziału w sprawie i ustosunkowania się do zebranych przez organ materiałów. Zdaniem skarżącego, posiada on interes prawny "w zaskarżeniu uchwały", bowiem odczuł skutki spadku obrotów gospodarczych w następstwie COVID-19, a przepisy art. 20 i 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantują wszystkim swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Ośrodek prowadzi działalność gospodarczą z mocy z art. 117 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (dalej: P.r.d.) i ma prawo na równi z innymi przedsiębiorcami korzystać z pomocy przyznawanej przez państwo. Nadto, ma prawo zaskarżać akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., a w zaistniałej sytuacji nie przysługiwał inny środek zaskarżenia. Skarżący argumentował za przyznaniem mu statusu przedsiębiorcy. Wskazał, że definicja legalna tej kategorii podmiotów (art. 4 P.p.) nie wprowadza rozróżnień na przedsiębiorców i inne podmioty wykonujące działalność gospodarczą. Z przepisów art. 116 ust. 2 i art. 117 ust. 3 P.r.d. wynika, że WORD jest osobą prawną i może wykonywać działalność gospodarczą. W orzecznictwie zaś zwraca się uwagę, że kluczowe znaczenie dla zdefiniowania pojęcia przedsiębiorcy ma element funkcjonalny, tj. prowadzenie działalności gospodarczej w sposób ciągły, czyli z zamiarem powtarzalności i w niekrótkim czasie. Także odwołując się do orzecznictwa skarżący wskazał, że poza działalnością oświatową WORD wykonuje również inne czynności mieszczące się w pojęciu działalności gospodarczej. Przy czym działalność gospodarcza może być działalnością marginalną danego podmiotu, co wystarcza do zakwalifikowania go do kategorii przedsiębiorców. Skarżący wskazał, że prowadzi działalność związaną z przeprowadzaniem egzaminów państwowych oraz innymi zadaniami z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego, ale też świadczy w sposób ciągły inne usługi, w szczególności zajmuje się najmem powierzchni reklamowych, nieruchomości gruntowych, najmem pojazdów, a ponadto prowadzi szereg komercyjnych szkoleń wykraczających poza działalność tzw. oświatową. W celu osiągnięcia dochodu wykonuje czynności powtarzalne i to w taki sposób, że tworzą one pewną całość. Jest także jednostką samofinansującą się. Na gruncie obowiązującego prawa nie ma możliwości otrzymania dotacji czy subwencji od organów państwowych czy samorządowych. Koszty własnej działalności (w tym wynagrodzenia za pracę) finansuje tylko z osiąganych przychodów, których zasadniczą częścią są dochody uzyskiwane z wykonywania działalności gospodarczej. Ze względu na epidemie COVID-19, skarżący nie mógł prowadzić działalności gospodarczej. Jego praca została wstrzymania przy utrzymaniu obowiązku uiszczania stałych kosztów prowadzenia działalności gospodarczej. Ośrodek jako przedsiębiorca konkurujący na co dzień z innymi podmiotami występującymi na rynku, został przez organ niesłusznie pozbawiony pomocy ze strony państwa w sytuacji znacznego spadku obrotów na skutek pandemii COVID-19. Konkludując skarżący wskazał, że zgodnie z załączonym do skargi zaświadczeniem uzyskał wpis do rejestru przedsiębiorców prowadzących w Województwie P. ośrodek szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy jako przedsiębiorca prowadzący tenże ośrodek szkolenia. Przesądza to o jego statusie jako przedsiębiorcy na gruncie przepisów P.p. Nadto, spełnia przesłanki uznania go za małego przedsiębiorcy w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 2 P.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej w sprawie nienależącej do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), ewentualnie o oddalenie. Za odrzuceniem, zdaniem organu, przemawia: - konstrukcja przepisów tarczy antykryzysowej, na podstawie których PUP udziela wsparcia z Funduszu Pracy. Wsparcie na podstawie art. 15zzb tej tarczy jest udzielane na podstawie cywilnoprawnej umowy, a przepisy nie przewidują możliwości wniesienia do sądu administracyjnego skargi na rozstrzygnięcie organu odmawiające udzielenia wsparcia z ustawy. Osobna procedura odwoławcza została przewidziana dla części rodzajów pomocy (świadczenie postojowe lub zwolnienie ze składek ZUS), przy pominięciu pozostałych jej form przewidzianych w art. 15zzb-15zze oraz 15zze, a więc tych leżących w gestii PUP). Jest to zabieg celowy. Przekazanie środków pomocowych uzależnione jest od czynników niezależnych od organu, z których najważniejszym jest ich dostępność na rachunku Funduszu Pracy, a w przypadku ich wyczerpania, ewentualne postępowanie przed sądem administracyjnym w zakresie ich wypłaty byłoby bezprzedmiotowe. Uznanie przez sąd zasadności takiej skargi nie skutkowałoby przyznaniem dofinansowania w sytuacji wyczerpania środków na rachunku Fundusz Pracy. Nadto, wszystkie formy wsparcia finansowego wypłacane przez PUP (dla których ustawodawca nie przewidział procedury odwoławczej) udzielane są na podstawie zawartej z wnioskodawcą umowy cywilnoprawnej; - fakultatywność uprawnienia starosty do zawarcia z przedsiębiorcą umowy o dofinansowanie zawnioskowane w przedmiotowej sprawie a nie obowiązek w tym zakresie; - wniesienie skargi w istocie jako skargi na działanie organu (art. 227 K.p.a.), z której to procedury strona powinna była skorzystać w pierwszej kolejności; - przedwczesność skargi (art. 52 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.), która została wniesiona bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia. Alternatywnie organ wskazał, że za oddaleniem skargi przemawiają następujące argumenty: - odmowa nie stanowi czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., bowiem czynność ta powinna mieć publicznoprawny charakter a skarżona odmowa ma charakter cywilnoprawny; brak w przepisach tarczy antykryzysowej bezwzględnego obowiązku zawarcia z wnioskodawcą umowy przyznającej dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników; - niespełnienie warunków materialnoprawnych uzyskania dofinansowania, bowiem: a) skarżący nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust. 1 P.p. Co prawda posiada osobowość prawną oraz może wykonywać działalność gospodarczą, i w istocie taką wykonuje, jednak nie spełnia kryterium zarobkowości z art. 3 P.b. rozumianej jako zamiar osiągnięcia zysku. Wyniki prowadzonej działalności gospodarczej skarżącego mogą być przeznaczane wyłącznie na działalność powierzoną mu ustawowo, co wprost wynika z art. 117 ust. 3 P.r.d. Nie dochodzi zatem do wypracowania zysku ani osiągnięcia nadwyżki przychodów nad poniesionymi kosztami; b) skarżący nie może być uznany za "małego przedsiębiorcę". Przepisy tarczy antykryzysowej stanowią wyraz implementacji wytycznych unijnych w tym zakresie, a podstawowym dokumentem regulującym te kwestie jest Komunikat Komisji Europejskiej w sprawie określenia tymczasowych ram środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (2020/C 91 1/01). Przepisy tarczy antykryzysowej, zanim zostały wprowadzone do rodzimego porządku prawnego, przeszły procedurę weryfikacyjną przeprowadzoną przez Komisję Europejską w oparciu o ww. komunikat i zgodność z nim. Wyrazem powyższego jest brzmienie art. 15zzzh tarczy, zgodnie z którym wsparcie przewidziane przepisami ustawy stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce. Oznacza to, że pomoc udzielana przez państwo w ramach tarczy antykryzysowej jest odzwierciedleniem regulacji unijnych w zakresie wsparcia przedsiębiorców. Dalej organ argumentował, że polska ustawa P.p. jest zdecydowanie węższa pojęciowo i powstają na jej gruncie wątpliwości, których nie da się wyjaśnić posługując się jedynie krajowymi przepisami. Z uzasadnienia do projektu ustawy P.p. wynika, że pojęcia mikro-, małego i średniego przedsiębiorcy zostały zdefiniowane przede wszystkim na użytek ustawy - Prawo przedsiębiorców oraz ustaw wyraźnie do niej się odwołujących. Definicje te nie mają normatywnego znaczenia dla sposobu rozumienia tych pojęć na potrzeby przepisów prawa Unii Europejskiej o pomocy państwa oraz na potrzeby polskich przepisów dotyczących pomocy państwa i implementujących w tym zakresie przepisy prawa UE. Jeśli chodzi o definicję mikro-, małego średniego przedsiębiorcy należy zatem sięgnąć do prawa unijnego. Status prawny małych i średnich przedsiębiorstw regulowany jest przez Załącznik nr I do Rozporządzenia Komisji (UE) z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu. Zgodnie z Artykułem 3 ust. 4 tego Załącznika przedsiębiorstwa nie można uznać za małe lub średnie przedsiębiorstwo, jeżeli 25% lub więcej kapitału lub praw głosu kontroluje bezpośrednio lub pośrednio, wspólnie lub indywidualnie, co najmniej jeden organ publiczny. W tym kontekście za nietrafną uznał organ argumentację skarżącego, jakoby charakteryzował się on statusem małego przedsiębiorstwa, skoro kontrolę nad prawem głosu w WORD sprawuje organ władzy publicznej - Zarząd Województwa, co wynika wprost z art. 116 ust. 3 w zw. z art. 118 ust. 2 P.r.d. W takiej sytuacji Ośrodek nie spełnia warunków do sklasyfikowania go jako małego przedsiębiorcę, a co za tym idzie nie jest uprawniony do dofinansowania z art. 15zzb tarczy antykryzysowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Przedmiot skargi do sądu administracyjnego jest ściśle określony przepisami prawa. Sąd administracyjny kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 P.p.s.a. Tymi władczymi formami są: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego K.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny jest również właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek działania, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym dla załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.). Powyższe oznacza, że dla uruchomienia kontroli sądowoadministracyjnej konieczne jest zakwalifikowanie zaskarżonego aktu lub czynności do jednej z ww. kategorii, ewentualnie drogę sądowoadministracyjną powinien przewidzieć konkretny przepis prawa. Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest pismo Starosty Powiatu B., w którym sformułowano odmowę przyznania dofinansowania z tarczy antykryzysowej, a ściślej – nieprzyjęcie wniosku do realizacji. W ocenie sądu, odmowny charakter tej czynności uprawnia do rozważenia jej charakteru – w kontekście art. 3 § 2 P.p.s.a. i zakresu właściwości sądów administracyjnych – jako decyzji administracyjnej lub czynności materialno-technicznej z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skarżący upatruje w tym piśmie formy czynności materialno-technicznej. W orzecznictwie wskazuje się, że o kwalifikacji określonego aktu jako decyzji decyduje to, czy został wydany w okolicznościach uprawniających do wydania decyzji, w oparciu o materialnoprawną podstawę prawną i czy zawiera władcze rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie jednostki. Jeśli tak jest, należy przy kwalifikacji aktu kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Umożliwia to stronie skorzystanie z prawa do procesowej ochrony (vide np. uchwała NSA o sygn. akt II GPS 2/13, dostępna na orzeczenia.nsa.gov.pl, na której to stronie dostępne są także inne orzeczenia wskazane w niniejszym uzasadnieniu). Z kolei kategoria czynności materialno-technicznej, choć trudna do zdefiniowania, musi spełniać pewne konstytutywne cechy. Zalicza się do niej akty, które: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną (vide np. postanowienie w sprawie II OSK 3330/10). W ocenie sądu, kluczowe dla zakwalifikowania zaskarżonej czynności jest, co trafnie wskazał organ, sięgnięcie do wykładni systemowej wewnętrznej ustawy stanowiącej tarczę antykryzysową i przeanalizowanie rodzajów świadczeń w niej przyznanych oraz sposobu ich udzielania bądź odmowy udzielenia. Uprzedzając dalszy tok rozważań wskazać trzeba, że analiza ta wyklucza kwalifikację informacji o nieprzyjęciu wniosku do realizacji jako decyzji administracyjnej oraz jako czynności materialno-technicznej. Po pierwsze bowiem, ustawodawca wprost wskazał przypadki, gdy przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania lub świadczenia mają charakter decyzji administracyjnej. Są to: art. 15a ust. 8 pkt 1 i 2 – decyzja Prezesa Zarządu PFRON o wysokości rekompensaty, gdy ustalona przez PFRON kwota rekompensaty wynagrodzenia pracownikom niepełnosprawnym jest inna niż określona we wniosku o rekompensatę, decyzja o odmowie wypłaty rekompensaty; art. 15ga ust. 12 – decyzja o odmowie przyznania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników zatrudnionych przez osobę prawną, jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną lub osobie fizycznej, której przysługuje tytuł prawny do zabytku o statusie pomnika historii w przypadku spadku dochodów podmiotu uzyskiwanych w związku z funkcjonowaniem zabytku; art. 15gg ust. 26 – decyzja o odmowie dofinansowania ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wynagrodzeń pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie COVID-19; art. 15zv – decyzja o odmowie przyznania świadczenia postojowego. Dodać należy, że w każdym z ww. przypadków ustawodawca przewidział od decyzji odmownej drogę odwoławczą przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 15a ust. 9 – do Prezesa Zarządu PFRON) lub odwołania (art. 15ga ust. 13 i art. 15gg ust. 27 - do samorządowego kolegium odwoławczego, art. 15zv ust. 2 – do właściwego sądu na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego). W przypadku świadczeń z art. 15ga i 15gg tarczy antykryzysowej decyzje wydaje dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy. Zgodnie z art. 15zzb ust. 1 tarczy antykryzysowej, która to podstawa jest przedmiotem sporu w sprawie niniejszej, starosta może, na podstawie zawartej umowy, przyznać przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4 zdanie pierwsze oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. Kolejne ustępy tego przepisu nie wprowadzają formy decyzji administracyjnej dla odmowy przyznania dofinansowania. Oznacza to, że w przypadku czynności dokonanej przez Starostę w piśmie z [...] lipca 2020 r. wystosowanym do skarżącego w sprawie niniejszej nie możemy mieć do czynienia z formą decyzji administracyjnej, bowiem taka wprost nie została przewidziana. Nadto określenie z art. 15zzb ust. 1, iż "Starosta może na podstawie zawartej umowy" wyklucza również domniemanie formy decyzji administracyjnej dla czynności odmownej. Jak bowiem wyżej wskazano, domniemywać formę decyzji można tylko wówczas, gdy znajduje to uzasadnienie w brzmieniu materialnoprawnej podstawy podjęcia czynności, a z taką sytuacją nie mamy w sprawie do czynienia. Odpowiedź na pytanie o kwalifikację odmowy przyznania dofinansowania na podstawie art. 15zzb ust. 1 jako czynności materialno-technicznej, w ocenie sądu, również pozostaje negatywna. Trafnie organ zwrócił uwagę na fakultatywność działania Starosty ("może"), ale przede wszystkim na formę przyznania dofinansowania ("na podstawie umowy"). Odmowa przyznania dofinansowania w istocie bowiem oznacza w tym przypadku odmowę zawarcia umowy w sytuacji, gdy nie istnieje obowiązek jej zawarcia. Podobna regulacja znajduje się w art. 15zzc tarczy antykryzysowej. W ocenie sądu powyższe wskazuje, że ustawodawca świadomie zróżnicował sposoby przyznawania świadczeń (dofinansowania) w tarczy antykryzysowej. Jednoznacznie wskazał, w których przypadkach odmowa uwzględnienia wniosku następuje w formie władczej (decyzja administracyjna z możliwością jej skontrolowania środkami zaskarżenia takimi jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i odwołanie), a w których nie ma takiego charakteru, bowiem samo przyznanie świadczenia następuje na podstawie umowy zawieranej w warunkach fakultatywności a nie obowiązku. Dodać należy, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. (a więc rozszerzającego kontrolę na sferę czynności materialno-technicznych) wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy. Obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., powinny mieć bowiem zapewnioną ochronę na drodze sądowej (vide uzasadnienie postanowienia NSA w sprawie I GSK 452/19). Trzeba mieć jednak na uwadze kwalifikując określone zachowanie organu jako czynność materialno-techniczną, że czynności materialno-techniczne odpowiadają formule wykonywania prawa a nie jego stosowania. Odpowiadają więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (vide uzasadnienie w sprawie I GSK 452/19, już powoływanej). W sytuacji, gdy ustawodawca prawo do określonego świadczenia reguluje jako fakultatywne i przyznawane na zasadzie zawieranej umowy, trudno mówić o uprzednim i wynikającym z przepisów prawa stosunku administracyjnoprawnym wykreowanym przez przepisy, których dana czynność materialno-techniczna jest wyłącznie wykonaniem. Skoro "Starosta może na podstawie umowy" przyznać dofinansowanie, to organ ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej. W tym kontekście dodać należy, że sąd ma na uwadze istnienie tzw. hybrydowych postępowań czy sytuacji prawnych, w których pierwszy etap ma charakter administracyjnoprawny a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy. Zauważyć jednak należy, że przepisy prawa regulujące określoną instytucję powinny dawać podstawę do wyprowadzenia (wyinterpretowania) takiej dwuetapowości udzielenia dofinansowania, np. przewidywać, że pierwszy etap kończy się kwalifikacją pozytywną lub negatywną po ocenie spełnienia przesłanek (np. umieszczeniem na liście podmiotów dofinansowywanych lub odmową zakwalifikowania wniosku do dofinansowania), zaś drugi etap stanowi zawarcie umowy cywilnoprawnej. Nie mamy z taką regulacją do czynienia w przypadku dofinansowania z art. 15zzb ust. 1 tarczy antykryzysowej. W tym przypadku dofinansowanie następuje na podstawie fakultatywnie zawieranej umowy o charakterze cywilnoprawnym. Tymczasem organy administracji oraz sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania zarzutów odnośnie prawidłowości zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym (por. np. postanowienie NSA w sprawie I OSK 744/17). Wskazane wyżej powody odrzucenia skargi z powodu niedopuszczalności drogi sądowej zwalniają sąd z konieczności ustosunkowywania się do spornej między stronami kwestii statusu skarżącego jako przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 P.p. O odrzuceniu skargi zadecydowały bowiem kwestie formalne. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.