VII SA/Wa 2275/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Artur Kuś, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2020 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania G K od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan sprawy wskazując, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB) decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB w [...]) nr [...] z dnia [...] września 2016 r., nakazującą G K rozbiórkę garażu na działce o nr [...], obr. [...], przy ul. [...] w [...], wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Powodem nałożonego obowiązku było stwierdzenie, że przedmiotowy obiekt został usytuowany w odległości 1,15 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...], położoną przy ulicy [...] nr [...] oraz na istniejącym gazociągu. Podaniem z dnia 15 lipca 2019 r., G K wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] WINB z dnia [...] listopada 2016 r. Swoje żądanie oparła na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Do podania strona załączyła mapę wskazującą "odległość ściany garażu od granicy wg. mapy ewidencyjnej", na działce o nr [...], w [...] oraz geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą tego budynku garażu, z których zdaniem Skarżącej wynika, że "gazociąg, którego przebieg kolidował z obiektem garażu w trakcie postępowania w 2016 r. "został namierzony poza obrysem budynku", a ponadto została zachowana minimalna odległość ściany bez otworów okiennych i drzwiowych (większa niż 1,5 m) od granicy. W związku z ww. wnioskiem [...] WINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...] wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...] WINB odmówił, na podstawie art. 151 § pkt 1 k.p.a., uchylenia własnej decyzji. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się G K składając w ustawowym terminie odwołanie. Po rozpatrzeniu ww. środka zaskarżenia oraz dokonaniu analizy akt przedmiotowej sprawy organ odwoławczy wskazał w pierwszej kolejności, że wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z trybów nadzwyczajnych, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznej, a więc takiej decyzji, która na mocy art. 16 § 1 k.p.a. jest objęta zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Z tego też względu wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami formalnymi. Organ dalej wskazał, że z analizy akt sprawy wynika, iż G K wniosła podanie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] WINB w sprawie rozbiórki, w dniu [...] lipca 2019 r. Natomiast o okoliczności wypełniającej, w jej ocenie, przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., dowiedziała się w dniu [...] lipca 2019. Zatem, Skarżąca wniosła podanie z zachowaniem wymogów do wznowienia postępowania. W związku z przekazanymi przy podaniu o wznowienie postępowania załącznikami, GUNB pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r., zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] Wydział Geodezji, Kartografii i Katastru o udzielenie informacji, czy przedłożone przez wnioskodawczynię materiały zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego bądź stanowią część innej pracy geodezyjnej, przyjętej do tego zasobu oraz czy wymiary znajdujące się na ww. mapie oraz inwentaryzacji powykonawczej zostały zweryfikowane przez uprawnioną osobę. Z informacji przekazanej przez Starostwo Powiatowe w [...] w dniu [...] września 2020 r. wynika, że mapa wskazującą "odległość ściany garażu od granicy wg. mapy ewidencyjnej" na działce nr [...], jest "opracowaniem własnym Wykonawcy pracy geodezyjnej oraz nie została przekazana do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i nie stanowi materiału zasobu". Natomiast przedłożona przez Wnioskodawczynię inwentaryzacja tego budynku wprawdzie stanowi fragment operatu technicznego, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, to jednak autor opracowania nie zawarł "informacji, iż w trakcie pomiaru geodezyjnego weryfikował położenie znaków granicznych na przedmiotowej działce (..) nie wpisał odległości ściany budynku garażu od granicy. Następnie organ odwoławczy podkreślił, że rozpatrując sprawę należy wskazać, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może nastąpić tylko wtedy, gdy zostaną spełnione łącznie wymienione w tym przepisie przesłanki. Nastąpi to zatem wówczas, gdy nowe dowody lub nowe okoliczności faktyczne: są istotne dla sprawy; istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej; nie były znane organowi, który wydał tę decyzję; wyszły na jaw po wydaniu decyzji. Jak wynika z analizy akt sprawy, do podania o wznowienie postępowania Pani G K załączyła mapę wskazującą "odległość ściany garażu od granicy wg. mapy ewidencyjnej" na działce nr [...] w [...], która została wykonana w dniu [...] listopada 2018 r. (por. pieczątka wraz z podpisem i datą widniejąca na tej mapie) oraz geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą tego budynku, stanowiącą część operatu technicznego, który został przyjęty do państwowego geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] maja 2019 r. Zatem, oba te dokumenty nie istniały w dacie wydania ostatecznej decyzji przez organ wojewódzki. Podkreślono, że za nową okoliczność nie może być uznane sporządzenie nowego operatu, już po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy. Dowód ten nie istniał bowiem w dacie wydawania decyzji (por. wyrok NSA z dnia z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 457/08). Przez nową okoliczność albo nowy dowód istotny dla sprawy należy rozumieć taką okoliczność lub dowód, które mogły mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, mające w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. Podkreślono też, że uchylenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko wtedy, gdy okoliczności stanowiące podstawę wznowienia okażą się na tyle istotne, że wywrą bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ostatecznej, co nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że przedłożone przez Skarżącą nowe dowody nie są na tyle istotne, aby mogły wywrzeć bezpośredni wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie nakazu rozbiórki. Mapa zawierająca "odległości ściany garażu od granicy wg mapy ewidencyjnej" nie ma wartości dowodowej, gdyż nie została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z kolei mapa z geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą w zakresie części odcinka gazociągu na działce nr [...], mimo braku zwymiarowania jego odległości od budynku, wskazuje (biorąc pod uwagę skalę mapy 1:500), że odległość tego gazociągu jest mniejsza niż 1 m. Tymczasem zgodnie z § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie z dnia 26 kwietnia 2013 r. (Dz. U. z 2013 r" poz. 640) szerokość strefy kontrolnej dla gazociągów średniego ciśnienia wynosi 2 m. W powyższej strefie - stosownie do § 10 ust. 3 ww. rozporządzenia - nie należy wznosić obiektów budowlanych. Ten warunek w niniejszym przypadku nie jest spełniony. W ocenie organu odwoławczego powyższe dowodzi, że w niniejszej sprawie nie zaszła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Z tego też powodu, podnoszona przez Skarżącą argumentacja, że w okresie realizacji inwestycji plan miejscowy dopuszczał sytuowanie budynków w odległościach mniejszych niż wynikające z warunków technicznych, pozostaje poza zakresem przedmiotowego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy podkreślił również, że decyzja [...] WINB z dnia [...] listopada 2016 r. była także przedmiotem postępowania nieważnościowego, prowadzonego przed GINB, który ostateczną decyzją z dnia [...] października 2018 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności, a WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2953/18, oddalił skargę na tę decyzję. Reasumując, organ wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji [...] WINB z dnia [...] listopada 2016 r. we wznowionym postępowaniu, w związku z przesłanką z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., dlatego też należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu wojewódzkiego. Skargę na tę decyzję złożyła G K zarzucając jej naruszenie przepisów mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 151 § 1 pkt 2 kpa (a organowi II instancji także art. 138 § 1 pkt 2 kpa) w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez ich błędne ich niezastosowanie, w związku z: • § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. - Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) oraz § 4 ust. 1 pkt 1 lit. c), § 5 ust. 1 pkt 14) i § 11 ust. 1 pkt 5) uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r. w sprawie zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w rejonie ulic [...] oraz projektowanego odcinka ulicy zbiorczej łączącej ul. [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2011 r., nr [...], poz. [...]) poprzez błędne przyjęcie, że budynek sytuowany jest poniżej odległości 1,5 m od granicy działki, co jest dopuszczalne w świetle ustaleń planu miejscowego, oraz • § 10 ust. 1 i 3 oraz § 2 pkt 30 i § 6 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640) poprzez błędne przyjęcie, że budynek sytuowany jest w strefie kontrolowanej gazociągu, • art. 7 kpa poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia i wyjaśnienia wyżej wskazanych okoliczności stanu faktycznego, a wyniku tego - błędnego przyjęcia, że nie wyszły na jaw a) nowe i b) istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji a nieznane organowi, który decyzję wydał, a więc naruszenie przepisów. Podnosząc te zarzuty wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i uchylenie poprzedzającej ją decyzji PINB w [...] ż dnia [...] września 2016 r. w całości, za jednoczesnym zasądzeniem na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przeprowadzona z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego, kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich uchylenie, a tym samym skarga, nie zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, podjęte w sprawie decyzje nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego lub materialnego, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na tle uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, dotyczących wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją, nie budzi wątpliwości, że przedmiotem postępowania rozpoznawczego, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz - w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej. Jeżeli zatem organ stwierdzi, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania, to nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Wydaje wówczas na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję odmawiającą uchylenia decyzji doczasowej. Stwierdzenie natomiast w toku postępowania wyjaśniającego, istnienia podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145b k.p.a. skutkuje - na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchyleniem takiej decyzji i wydaniem nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpi przesłanka negatywna z art. 146 k.p.a. Obliguje ona wówczas organ do podjęcia na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. decyzji ograniczającej się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Odnośnie do przedstawionej we wniosku o wznowienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydawania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Wszystkie te przesłanki, muszą wystąpić łącznie. Aby można było rozważać wystąpienie przyczyny wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., muszą wyjść na jaw nowe okoliczności lub nowe dowody, które, po pierwsze, istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, po drugie, nie były znane organowi, który tę decyzję wydał i po trzecie - są istotne dla sprawy. Ten ostatni warunek jest spełniony tylko wtedy, gdy zachodzi bezpośredni związek między nowymi okolicznościami lub nowymi dowodami a przedmiotem pierwotnego postępowania prowadzonego w sprawie (wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1144/19, LEX nr 2804028). Nową okolicznością istotną dla sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może być tylko taki fakt, który mógł mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, czyli mógł spowodować, że we wznowionym postępowaniu zapadłaby co do swej istoty decyzja odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 877/19, LEX nr 2761466). W ocenie Sądu, żadna z wyżej przedstawionych przesłanek nie zachodzi. W realiach niniejszej sprawy wskazać należy, że Skarżąca składając wniosek o wznowienie postępowania oparty o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. opierała go o dwa dokumenty. Mapę wskazującą "odległość ściany garażu od granicy wg. mapy ewidencyjnej" na działce nr [...] w [...], która została wykonana w dniu [...] listopada 2018 r. oraz geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą tego budynku, stanowiącą część operatu technicznego, który został przyjęty do państwowego geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] maja 2019 r. Nie budzi wątpliwości to, że dokumenty te nie mogą być uznane za dowody w znaczeniu określonym w ww. przepisie. Oba nie istniały w chwili orzekania przez organy nadzoru budowlanego. Za nową okoliczność mogły być uznane natomiast urzędowo potwierdzone inne przebiegi granicy działki, gazociągu lub inne położenie garażu w dacie wydawania decyzji nakazującej rozbiórkę garażu. Przy czym te okoliczności winny być na tyle istotne, iż pozwalały by uznać, że usytuowanie budynku względem granic jak i gazociągu jest zgodne z prawem. Pozwalało by to na odstąpienie od nakazu rozbiórki i ewentualne przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. W tym miejscu należy zaznaczyć, że w granicach niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej pozostaje wyłącznie weryfikacja przez Sąd tego, czy organ we wznowionym postępowaniu prawidłowo przyjął, iż ww. dokumenty nie stanowią okoliczności istotnych w sprawie, bowiem organy w zaskarżonej decyzji oceniał wyłącznie istnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. I to właśnie jest przedmiotem sprawy poddanej kontroli Sądu. Przede wszystkim podkreślić należy, że wskazane we wniosku o wznowienie okoliczności, nie są okolicznościami istotnymi, mogącymi spowodować, że we wznowionym postępowaniu zapadłoby rozstrzygnięcie odmienne od dotychczasowego. Po pierwsze dlatego, że opracowanie dotyczące granic działki może być uznane co najwyżej za nowy dowód ( z powodów ww. niedopuszczalny na etapie wznowienia postępowania). Dokument ten jak wynika z akt sprawy jest " "opracowaniem własnym Wykonawcy pracy geodezyjnej oraz nie została przekazana do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i nie stanowi materiału zasobu". Trudno w takiej sytuacji uznać, że złożony przez Skarżącą dokument określił prawny przebieg granicy odmienny od tego jaki przyjęły organy nadzoru budowlanego. Poza tym nawet przyjmując dane z tego opracowania wskazać należy, że wskazane w nim odległości od granic działki od 1,78 m do 2,10 m są niezgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. - Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). W szczególności są niezgodne z ust. 2 § 12 rozporządzenie, który mówi, że "Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość." Z zapisu tego wynika, że miejscowy plan może dopuścić zabudowę w granicy działki lub w odległości 1,5 m. Jak wynika nawet ze złożonej mapy ściany garażu nie są usytuowane w granicach działek i nie znajdują się w odległości 1,5 m. Poza tym zapisy planu, na które powołuje się strona skarżąca nawet takiego zapisu nie zawierają. W końcowej części definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy, która ma w ocenie Skarżącej uprawniać legalizację budynku, wskazano, że linie określające najmniejszą dopuszczalną odległość zewnętrznego lica budynku między innymi od granicy działki muszą pozostawać w zgodzie z przepisami odrębnymi, obowiązującymi w tym zakresie. Niewątpliwie za takie przepisy należy uznać rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Odnosząc się do kwestii odległości gazociągu od przedmiotowego budynku to należy wskazać, że organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego przyjął szerokość strefy kontrolowanej wynoszący 2 m. Z akt sprawy, w szczególności postępowania dotyczącego uzyskania zgody na przebudowę gazociągu średniego ciśnienia w [...] dz. nr [...] prowadzonego w 2017 r. wynika, że przed przebudową ciśnienie MOP wynosiło 0,5 MPa. W takiej sytuacji szerokość strefy kontrolowanej wynosi 1 m. Po przebudowie ciśnienie MPO miało wynosić 1,0 MPa, wówczas strefa kontrolowana wynosi 2 m. Pomimo oczywistego błędnego uzasadnienia organu odwoławczego wskazać należy, że geodezyjna inwentaryzacja powykonawczą tego budynku została wykonana [...] maja 2019 r., zatem określa przebieg gazociągu na dzień sporządzania inwentaryzacji. W inwentaryzacji tej brak jest jakiegokolwiek wskazania co do przebiegu gazociągu w 2016 r. a więc w dacie wydawania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Poza tym wskazać należy, że już po wydaniu decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2016 r., nakazującą G K rozbiórkę garażu, Skarżąca podjęła działania w celu zmiany przebiegu gazociągu. Nadto we wspomnianej wcześniej dokumentacji [...] sp. z o. o. przebieg przedmiotowej sieci gazowej na działce [...] jest zasadniczo inny niż w przedstawionej inwentaryzacji. Wspiera to argument dotyczący braku możliwości zastosowania wprost inwentaryzacji z 2019 r. do stanu faktycznego w 2016 r. Słusznie zatem organ wskazał, że przedstawiona inwentaryzacja powykonawcza nie mogła stanowić podstawy zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Konkludując, Sąd stwierdza, że kontrola zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie dała podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja ta zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest prawidłowe. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.