II GSK 399/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. sygn. akt VI SAB/Wa 46/20 w sprawie ze skargi "N" S.A. z siedzibą w W na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie zmiany pozwolenia radiowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz "N" S.A. z siedzibą w W 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 16 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi N S.A. z siedzibą w W (dalej: skarżąca lub spółka) na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes) oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie zmiany pozwolenia radiowego w pkt 1 wyroku stwierdził, że Prezes dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku o zmianę pozwolenia radiowego; w pkt 2 stwierdził, że bezczynność i przewlekłe postępowanie nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3. zobowiązał Prezesa do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; w pkt 4 oddalił skargę w pozostałej części. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że 5 listopada 2019 r. do Prezesa wpłynął wniosek spółki w sprawie zmiany pozwolenia radiowego nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., w zakresie częstotliwości 3600-3800 MHz, w lokalizacji [...]. W toku postępowania wniosek został uzupełniony i pozbawiony braków formalnych pismem z dnia 2 grudnia 2019 r. Organ w toku postępowania informował skarżącą o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz wskazywał przyczynę zwłoki, a także wskazując nowy termin na rozpatrzenie sprawy. Spółka pismem z 1 kwietnia 2020 r. złożyła do Prezesa ponaglenie na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Prezes w odpowiedzi na nie poinformował spółkę pismem z dnia 16 kwietnia 2020 r. o przyczynach przesunięcia terminu na rozpoznanie wniosku z dnia 5 listopada 2019 r. Spółka pismem z 5 czerwca 2020 r. skargę do WSA w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Prezes wskazał, że wniosek skarżącej został złożony po wszczęciu przez Prezesa z urzędu w dniu 4 października 2019 r. postępowania prowadzonego pod sygnaturą: [...] w sprawie cofnięcia N rezerwacji częstotliwości z zakresów 3657-3671 MHz oraz 3757-3771 MHz (dalej: Rezerwacja 16.1), dokonanej na rzecz N decyzją Prezesa [...] r., zmienioną następnie decyzją nr [...]z dnia [...] czerwca 2018 r., w oparciu o którą strona złożyła wniosek dotyczący zmiany pozwolenia radiowego, m.in. poprzez umożliwienie wykorzystywania kanałów radiowych o numerach 17–20 (objętych Rezerwacją 16,1). Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...]Prezes na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 4 i 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz.1954; dalej: p.t.) cofnął Rezerwację 16.1, a decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Wydanie rozstrzygnięcia w sprawie z przedmiotowego wniosku uzależnione było bezpośrednio od wyniku prowadzonego pod sygnaturą [...] postępowania w sprawie cofnięcia Rezerwacji 16.1. Skarżąca wnioskowała bowiem o rozszerzenie swoich uprawnień do wykorzystywania częstotliwości poprzez dodanie w zmienianym pozwoleniu radiowym kanałów radiowych o numerach 17–20, objętych Rezerwacją 16.1. WSA w Warszawie po rozpoznaniu skargi spółki w pkt 1 wyroku stwierdził, że Prezes dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku o zmianę pozwolenia radiowego; w pkt 2 stwierdził, że bezczynność i przewlekłe postępowanie nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 zobowiązał Prezesa do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; w pkt 4 oddalił skargę w pozostałej części. W ocenie Sądu I instancji organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania. Do oceny działań Prezesa zastosowanie znajduje sześciotygodniowy termin na rozpoznania wniosku skarżącej wynikający wprost z przepisu art. 143 ust. 6 p.t. Tymczasem Prezes, od wpływu uzupełnionego wniosku (15 stycznia 2020 r.) nie podjął żadnej czynności w sprawie. Zdaniem Sądu, nie zaistniały usprawiedliwione powody do przekroczenia tego terminu. Również strona nie przyczyniła się swoimi działaniami do wydłużenia postępowania. Wniosek skarżącej został złożony po wszczęciu przez Prezesa z urzędu w dniu 4 października 2019 r. postępowania w sprawie cofnięcia skarżącej rezerwacji częstotliwości z zakresów 3657-3671 MHz oraz 3757-3771 MHz, dokonanej na rzecz spółki decyzją Prezesa z dnia [...] stycznia 2010 r., zmienioną następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Wniosek dotyczy zmiany pozwolenia radiowego m.in. oprzez umożliwienie wykorzystywania kanałów radiowych o numerach 17–20, objętych Rezerwacją 16.1. Decyzją z dnia [...]stycznia 2020 r. Prezes na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 4 i 8 p.t. cofnął Rezerwację 16.1, a decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Wskazana przez organ przyczyna nierozpoznania wniosku skarżącej nie wynika w żaden sposób z akt sprawy. Została ona wskazana przez organ dopiero na etapie odpowiedzi na skargę na bezczynność i przewlekłe postępowanie. Nie została ona zakomunikowana stronie na żadnym etapie prowadzonego postępowania, jak również nie została wskazana w żadnym z pism informujących o niezałatwieniu sprawy w terminie. W niniejszej sprawie organ pozostawał w bezczynności, gdyż, jego zdaniem, rozpatrzenie przedmiotowej sprawy było zależne od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, czyli ostatecznego zakończenia prowadzonego przez siebie postępowania w sprawie cofnięcia Rezerwacji 16.1. W takiej jednakże sytuacji, organ zobligowany był do zawieszenia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej w sprawie zmiany pozwolenia radiowego. Co istotne, wydanie postanowienia zawieszającego postępowanie, pozwoliłoby, z uwagi na jego zaskarżalność, na poddanie kontroli sądowej, prawidłowości stanowiska organu, w szczególności z uwagi na kwestionowanie go przez stronę. Sposób procedowania organu pozbawił natomiast stronę możliwości weryfikacji zasadności dopatrywania się przez Prezesa zagadnienia wstępnego i doprowadził do bezczynności. Organ podnosi również, że zwłoka w rozpoznaniu wniosku skarżącej wynika z dyspozycji art. 15zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374; dalej: ustawa o COVID). Biorąc to pod uwagę, Sąd przy dokonywaniu oceny, czy organ dopuścił się rażącej bezczynności, nie uwzględnił okresu od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 16 maja 2020 r., kiedy to uchylono wspomniany art. 15zzs ustawy o COVID. Sąd wskazał, że organ pozostawał w bezczynności od dnia złożenia wniosku (uzupełniony wniosek złożono 3 grudnia 2019 r.) do chwili orzekania przez Sąd. Dlatego też Sąd w punkcie 3 wyroku zobowiązał Prezesa do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Prezes zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i odrzucenia skargi spółki, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt 1, 2, 3 i 5 oraz oddalenie skargi spółki również w wyżej wymienionym zakresie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Prezes domagał się również zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wniósł także o przeprowadzenie dowodu z potwierdzonego za zgodność wydruku z dokumentem elektronicznym decyzji z dnia 14 września 2020 r. na okoliczność, że Prezes wydał decyzję w niniejszej sprawie, w konsekwencji Organ nie był bezczynny, a także okresu od 14 września 2020 r. do dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem nie można uwzględniać w rzekomej przewlekłości postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez uznanie, że postępowanie z wniosku N o zmianę pozwolenia radiowego winno być zawieszone do czasu zakończenia postępowania administracyjnego prowadzonego pod sygnaturą: [...], w sprawie cofnięcia Nrezerwacji częstotliwości z zakresów 3657-3671 MHz oraz 3757-3771 MHz (dalej: Rezerwacja 16.1), dokonanej na rzecz N decyzją Prezesa UKE nr [...]z dnia [...]stycznia 2010 r., zmienioną następnie decyzją nr [...] z dnia [...]czerwca 2018 r., w oparciu o którą skarżąca złożyła wniosek dotyczący zmiany pozwolenia radiowego, m.in. poprzez umożliwienie wykorzystywania kanałów radiowych o numerach 17-20 (objętych Rezerwacją 16.1). 2. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 przez nieodrzucenie skargi N, pomimo że nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia przez wniesieniem skargi na bezczynność. 3. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. przez uznanie, że postępowanie administracyjne z wniosku N o zmianę pozwolenia radiowego cechowało się przewlekłością a Prezes pozostawał w bezczynności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Prezesa oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. w takiej sytuacji Sąd II instancji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej odnosi się do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie stwierdzone, iż stan faktyczny sprawy nie jest sporny albo, że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną. Wprawdzie skarga kasacyjna Prezesa oparta została na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a więc naruszeniu przepisów procesowych, to jednak z jej uzasadnienia wynika, że pojawia się również kontekst materialny związany z zarzutem z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Skarga Prezesa nie ma uzasadnionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. NSA nie podziela stanowiska skargi kasacyjnej, że w postępowaniu przed Sądem I instancji doszło do naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., bowiem skarga na bezczynność nie została poprzedzona skutecznym ponagleniem. W tym zakresie skarga kasacyjna podnosi, że ponaglenie złożone przez spółkę w kwietniu 2020 r. nie było skutecznym wezwaniem do działania organu, gdyż w tym czasie obowiązywał art. 15zzs ust. 1 ustawy covidowej. Jednak ten przepis w chwili obowiązywania, ważnej dla oceny zarzutu, stanowił, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów procesowych i sądowych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Z treści wskazanego przepisu wynika tylko to, że w okresie, o którym stanowi przepis bieg terminu nie rozpoczyna się lub ulega zawieszeniu, gdy już się rozpoczął. Oznacza to, że art. 15zzs ust. 10 pkt 1 stwierdzający niestosowanie przepisów o bezczynności organu lub niezałatwieniu sprawy nie może być odnoszony do bezczynności, która zaistniała przed okresem określonym w art. 15zzs ust. 1 ustawy covidowej. Słusznie na ten kontekst zwrócił uwagę Sąd I instancji, dokonując oceny czy bezczynność Prezesa miała charakter rażący. To właśnie ze względu na to uregulowanie Sąd I instancji, trafnie przyjął, że Prezesowi nie można przypisać cechy rażącego niedziałania. Zresztą Prezes w tym okresie odpowiadał spółce, co dodatkowo wskazuje, że działał w jej sprawie. W ocenie Sądu II instancji nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 §1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Analiza akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazuje, że organ nie załatwił sprawy z wniosku spółki w prawem przewidzianym terminie, nie tylko kodeksowym, ale nawet gdyby przyjąć przepisy p.t. Dla oceny skuteczności rozpoznawanego zarzutu nie ma znaczenia argument podnoszony przez stronę skarżącą kasacyjnie, że niemal równolegle prowadzone było postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie cofnięcia rezerwacji częstotliwości dla spółki. Fakt ten, jeżeli miały mieć wpływ na kontrolowane postępowanie, to powinien być zagadnieniem wstępnym i wówczas organ powinien zastosować właściwą procedurę. Jeżeli tym zagadnieniem nie był, to Prezes powinien wydać rozstrzygnięcie, by nie być bezczynnym. Z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika taki właśnie wniosek, a nie to, że Sąd I instancji przesądził, że cofnięcie rezerwacji było zagadnieniem wstępnym. Sąd I instancji nie wypowiadał się na temat poprawności stosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bo przecież nie kontrolował zawieszenia postępowania ze względu na tę przesłankę. Natomiast Sąd I instancji jednoznacznie wypowiedział się, że w ramach prowadzonej sprawy Prezes miał wydać decyzję na skutek wniosku złożonego przez spółkę, nie przesądzając przecież, jaka to powinna być decyzja, albo powinien korzystać z instytucji zawieszenia, gdyby były podstawy do jej uruchomienia. Tylko przy takim działaniu organu nie można by mówić o bezczynności i przewlekłości. Każde inne działanie musi być oceniane jako niezgodne z prawem. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.