VI SAB/Wa 46/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi N. S.A. z siedzibą w [...] na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w rozpoznaniu wniosku o zmianę pozwolenia radiowego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w zakresie częstotliwości 3600-3800 MHz 1. stwierdza, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku o zmianę pozwolenia radiowego; 2. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe postępowanie nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązuje Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej N. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SAB/Wa 46/20 Uzasadnienie Przedmiotem skargi z 5 czerwca 2020 r., wniesionej przez N. S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka", "Strona", "Skarżąca") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w rozpoznaniu wniosku o zmianę pozwolenia radiowego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w zakresie częstotliwości 3600-3800 MHz. Skarga została wniesiona w związku z następującymi okolicznościami faktycznymi. N. S.A. z siedzibą w [...] w dniu [...] listopada 2019 r. złożyła do Prezesa UKE wniosek [...] w sprawie zmiany pozwolenia radiowego nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., w zakresie częstotliwości 3600-3800 MHz, w lokalizacji [...], ul. [...]. Wniosek ten wszczął postępowanie administracyjne w tej sprawie. W toku postępowania wniosek został uzupełniony i pozbawiony braków formalnych pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. (data wpływu do organu w dniu 3 grudnia 2019 r.). Organ w toku postępowania informował skarżącą o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz wskazywał przyczynę zwłoki, a także wskazując nowy termin na rozpatrzenie sprawy. Spółka pismem z [...] kwietnia 2020 r. złożyła do Prezesa UKE ponaglenie na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Prezes UKE w odpowiedzi na nie poinformował Spółkę pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. o przyczynach przesunięcia terminu na rozpoznanie wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. Następnie skarżąca złożyła pismem z dnia 5 czerwca 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła organowi naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 12, 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.). Mając na względzie wskazane zarzuty, wniosła o: 1. zobowiązanie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do merytorycznego zakończenia sprawy i wydania decyzji w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku w terminie miesiąca od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdzenie, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.; 5. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie dowodów z dokumentów dołączonych do niniejszej skargi na okoliczność bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia przez Prezesa UKE postępowania; 6. zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę Spółka wskazała, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2019 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne o zmianę pozwolenia radiowego nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., w zakresie częstotliwości 3600-3800 MHz, w lokalizacji [...], ul. [...], które powinno zakończyć się w ciągu 6 tygodni (a więc nie później niż [...] grudnia 2019 r.), a w sprawach szczególnie skomplikowanych nie później niż [...] stycznia 2020 r. Skarżąca podkreśliła, że od złożenia wniosku upłynęło ponad 8 miesięcy, a sprawa nie została rozstrzygnięta, zatem organ pozostaje w bezczynności i postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wskazał, że wniosek Skarżącej został złożony po wszczęciu przez Prezesa UKE z urzędu w dniu [...] października 2019 r. postępowania prowadzonego pod sygnaturą: [...], w sprawie cofnięcia N. rezerwacji częstotliwości z zakresów 3657-3671 MHz oraz 3757-3771 MHz (dalej "Rezerwacja 16.1"), dokonanej na rzecz N. decyzją Prezesa UKE nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., zmienioną następnie decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., w oparciu o którą Strona złożyła wniosek dotyczący zmiany pozwolenia radiowego, m.in. poprzez umożliwienie wykorzystywania kanałów radiowych o numerach 17-20 (objętych Rezerwacją 16,1). Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] (dalej "decyzja z dnia [...] stycznia 2020 r."), Prezes UKE na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 4 i 8 Pt cofnął Rezerwację 16.1, a decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] utrzymał tę decyzję w mocy. Wydanie rozstrzygnięcia w sprawie z przedmiotowego wniosku uzależnione było bezpośrednio od wyniku prowadzonego pod sygnaturą [...] postępowania w sprawie cofnięcia Rezerwacji 16.1. Skarżąca wnioskowała bowiem o rozszerzenie swoich uprawnień do wykorzystywania częstotliwości poprzez dodanie w zmienianym pozwoleniu radiowym kanałów radiowych o numerach 17-20, objętych Rezerwacją 16.1. Dlatego też, zdaniem organu, skarga na jego bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania jest bezpodstawne, bowiem wniosek mógł zostać rozpoznany - z uwagi na oczywisty związek przyczynowy pomiędzy istnieniem uprawnienia Skarżącej do dysponowania częstotliwościami określonymi w Rezerwacji 16.1, a możliwością dokonania zmiany pozwolenia radiowego - wyłącznie po zakończeniu postępowania (wydaniu ostatecznej decyzji) w sprawie ewentualnego cofnięcia Rezerwacji 16,1. Zdaniem organu, mając na względzie zarówno brzmienie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.", ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2460 z późn. zm.), zwanej dalej "Pt", ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 376 z późn. zm.), a także okoliczności niniejszej sprawy, że nie może być mowy o bezczynności, czy też przewlekłym prowadzeniu sprawy przez Prezesa UKE. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga w części zasadniczej zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Przechodząc do meritum sprawy, wskazać należy, że zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP) oraz elementem prawa do dobrej administracji (por. np. P. Żuradzki, Prawo do dobrej administracji w polskim porządku prawnym na tle Europejskiego kodeksu dobrej administracji, w: M. Kępa. M. Marszał (red.), Duch praw w krajach Europy Środkowo-Wschodniej, Wrocław 2016, s. 59-60). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11 oraz z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17 – CBOSA). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.). Na gruncie art. 149 p.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. art. 37 § 1 k.p.a.; por. np. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 oraz z 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18 - CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 6 wyd., Warszawa 2019, s. 91). Analiza akt sprawy wskazuje, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania (w podanym wyżej rozumieniu). W realiach niniejszej sprawy do oceny działań Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej zastosowanie znajduje sześciotygodniowy termin na rozpoznania wniosku Skarżącej wynikający wprost z przepisu art. 143 ust. 6 Pt. Tymczasem Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, od wpływu uzupełnionego wniosku (15 stycznia 2020r.) nie podjął żadnej czynności w sprawie. Zdaniem Sądu, nie zaistniały usprawiedliwione powody do przekroczenia tego terminu. Również strona nie przyczyniła się swoimi działaniami do wydłużenia postępowania. Okoliczności uzasadniające zwłokę nie są w szczególności podnoszone w odpowiedzi na skargę. Po pierwsze, wniosek Skarżącej został złożony po wszczęciu przez Prezesa UKE z urzędu w dniu [...] października 2019 r. postępowania prowadzonego pod sygnaturą [...] w sprawie cofnięcia N. rezerwacji częstotliwości z zakresów 3657-3671 MHz oraz 3757-3771 MHz, dokonanej na rzecz Spółki decyzją Prezesa UKE nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., zmienioną następnie decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. Wniosek dotyczy zmiany pozwolenia radiowego m, in. poprzez umożliwienie wykorzystywania kanałów radiowych o numerach 17-20, objętych Rezerwacją 16.1. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] Prezes UKE na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 4 i 8 Pt cofnął Rezerwację 16.1, a decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], utrzymał tę decyzję w mocy. Jednakże należy zauważyć, że wskazana przez organ przyczyna nierozpoznania wniosku Skarżącej nie wynika w żaden sposób z akt sprawy. Został on wskazany przez organ dopiero na etapie odpowiedzi na skargę na bezczynność i przewlekłe postępowanie. Nie został on zakomunikowany stronie na żadnym etapie prowadzonego postępowania, jak również nie został on wskazany w żadnym z pism informujących o niezałatwieniu sprawy w terminie. W sprawie niniejszej w istocie organ pozostawał w bezczynności, gdyż, jego zdaniem, rozpatrzenie przedmiotowej sprawy było zależne od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, czyli ostatecznego zakończenia prowadzonego przez siebie postępowania pod sygnaturą [...] w sprawie cofnięcia Rezerwacji 16.1. W takiej jednakże sytuacji, organ zobligowany był do zawieszenia postępowania administracyjnego z wniosku Skarżącej w sprawie zmiany pozwolenia radiowego nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., w zakresie częstotliwości 3600-3800 MHz, w lokalizacji [...], ul. [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. prowadzący postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie organ administracji jest zobligowany je zawiesić, jeśli rozpatrzenie sprawy zależne jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie przyjmuje się, że pomimo użycia w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. sformułowania "inny organ", to niekoniecznie musi nim być inny organ w strukturze administracji publicznej, ale organ właściwy w myśl przepisów prawa do rozstrzygnięcia odrębnej sprawy. Takim organem może być zatem i organ rozpoznający sprawę, jeżeli przepisy prawa wyposażają go również w zdolność prawną do rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej w odrębnym postępowaniu. O kwestii prejudycjalnej można mówić w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jest zdeterminowane przez leżące w kompetencjach organu administracyjnego rozstrzygnięcie innej sprawy (niekoniecznie sprawy administracyjnej i niekoniecznie w formie decyzji administracyjnej), nawet wtedy, gdy dla każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej (p. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2016 r. o sygn. akt I OSK 2508/15, publ. ONSAiWSA z 2017 Nr 6, poz. 109 i powołane przez WSA: wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r. o sygn. akt II GSK 951/12, wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r. o sygn. akt II GSK 552/10). Jak podkreślił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2019 r. sygn. akt II GSK 5456/16, dynamicznie zmieniające się prawo administracyjne wymusza w określonych prawem sytuacjach przyjęcie innego, niźli tylko gramatyczny, modelu wykładni w kierunku wykładni funkcjonalnej, nieniweczącej celu instytucji zawieszenia postępowania jakim jest uprzednie, niezbędne rozstrzygnięcie wynikłej w toku postępowania kwestii prawnej bez szkody dla biegu i ciągłości tego postępowania. Zatem, w realiach przedmiotowej sprawy, organ dostrzegając istnienie zagadnienia wstępnego, zobligowany był zawiesić postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia radiowego nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., w zakresie częstotliwości 3600-3800 MHz, w lokalizacji [...], ul. [...]. Dyspozycja art. 97 k.p.a. wskazuje ewidentnie, nie na możliwość zawieszenia postępowania w przypadku dostrzeżenia zagadnienia wstępnego, ale na konieczność zastosowania tej instytucji procesowej. Zdaniem Sądu, jeżeli w istocie rozpoznanie wniosku Skarżącej było uzależnione bezpośrednio od wyniku prowadzonego pod sygnaturą [...] postępowania w sprawie cofnięcia Rezerwacji 16.1., w takiej sytuacji organ aby nie pozostawać w bezczynności, zobowiązany był do zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie z wniosku Skarżącej. Co istotne, wydanie postanowienia zawieszającego postępowanie, pozwoliłoby, z uwagi na jego zaskarżalność, na poddanie kontroli sądowej, prawidłowości stanowiska organu, w szczególności z uwagi na kwestionowanie go przez stronę. Sposób procedowania organu pozbawił natomiast stronę możliwości weryfikacji zasadności dopatrywania się przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej zagadnienia wstępnego i doprowadził do bezczynności w sprawie poddanej kontroli Sądu. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje bowiem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ podnosi również, że zwłoka w rozpoznaniu wniosku Skarżącej wynika również z dyspozycji art. 15zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej: "ustawa o COVID"). Zgodnie z tym przepisem w okresie, o którym mowa w ust. 1, tj. w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Biorąc to pod uwagę, Sąd przy dokonywaniu oceny, czy organ dopuścił się rażącej bezczynności, nie uwzględnił okresu od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 16 maja 2020 r., kiedy to uchylono wspomniany art. 15zzs ustawy o COVID. Zdaniem Sądu okoliczność ta nie miała żadnego wpływu na prowadzone przez organ na skutek złożonego wniosku [...] w sprawie zmiany pozwolenia radiowego nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., w zakresie częstotliwości 3600-3800 MHz, w lokalizacji [...], ul. [...]. Wymaga bowiem podkreślenia, że organ pozostawał w bezczynności od dnia złożenia wniosku (uzupełniony wniosek złożono 3 grudnia 2019 r.), a nadto trwa w chwili orzekania przez Sąd. Dlatego też Sąd w punkcie 3 wyroku zobowiązał Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. W okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczony termin dla załatwienia przedmiotowego wniosku jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego, mając na uwadze dotychczasowy przebieg postępowania. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że postępowanie zostało wszczęte w grudniu 2019 r. Należy zaznaczyć, że termin ten jest terminem ostatecznym, którego ewentualne uchybienie może skutkować uruchomieniem wobec organu sankcji przewidzianych w art. 154 p.p.s.a. (z uwzględnieniem oczywiście wszystkich obowiązujących wówczas regulacji prawnych, w tym tych uchwalonych w związku z zapobieganiem COVID-19). Wyznaczenie tego terminu nie zwalnia organu od obowiązku niezwłocznego załatwienia przedmiotowej sprawy. Uzupełniająco trzeba dodać, że Sąd nie może w wyroku wydanym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wskazywać organowi kierunku rozstrzygnięcia, w tym zobowiązywać organu do wydania decyzji zgodnej z oczekiwaniami strony. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało charakteru rażącego. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl,). Dla uznania, że bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 734/15, CBOSA ). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi w razie oczywistego lekceważenia wniosków strony, jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest też stanowisko, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych i oczywistych; przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków musi być szczególnie znaczące. Mając na uwadze powyższe dyrektywy wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania nie podlega takiej kwalifikacji. Należy mieć na uwadze, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, ogłoszonych na terytorium kraju, nie znajdowały zastosowania przepisy o bezczynności. Przepis art. 15 zzs ust. 10 ustawy COVID-19 powinien być odczytywany w taki sposób, iż w okresie stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii organy nie pozostawały bezczynne i za ten okres nie stwierdza się bezczynności, nie wymierza grzywien, ani nie zasądza sum pieniężnych. Ocenie wobec tego podlegają jedynie okresy prowadzenia postępowania przed ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego i po uchyleniu ww. art. 15zzs ustawy COVID-19., wobec czego stosunkowo nieznaczne przekroczenie terminów na załatwienie sprawy, w sytuacji konieczności zakończenia innego toczącego się postępowania, nie pozwala na stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a, że bezczynność miała charakter rażący. Zdaniem Sądu nie można też uznać, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażący. Choć organ nie podejmował czynności niezwłocznie i w sposób skoncentrowany, nie można mu zarzucić podejmowania czynności zbędnych czy pozorowanych, a podejmowane czynności zmierzały do załatwienia sprawy. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2. wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz Skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Instytucja ta jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia. Zastosowanie omawianej regulacji zasadniczo warunkowane jest celem skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu. Środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. należy stosować w sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Takich okoliczność w sprawie nie stwierdzono. W ocenie Sądu zatem w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania dodatkowego środka w postaci wymierzenia organowi grzywny. W konsekwencji skarga w tej części, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt 2 i 4. sentencji wyroku). Rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. O kosztach postępowania w kwocie 597 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) które objęły wynagrodzenie pełnomocnika, będącego radcą prawnym (480 złotych), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wpis od skargi (100 zł). Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w wyroku.