II GSK 5456/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o. o. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 906/16 w sprawie ze skargi A Sp. z o. o. w C. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2015 r. nr [...], 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz A Sp. z o.o. w C. 1020 (tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Wyrokiem z dnia 14 lipca 2016 r. o sygn. akt VI SA/Wa 906/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym oddalił w całości skargę A Sp. z o.o. w C. (dalej: Spółka) na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF) z dnia [...] lutego 2016 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. GIF utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2015 r. o zawieszeniu, prowadzonego na wniosek Spółki z dnia [...] sierpnia 2015 r., postępowania w sprawie zmiany zezwolenia z dnia [...] lipca 2014 r. na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w C. [...]. GIF wyjaśnił, że pismem z [...] października 2015 r. poinformował Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia jej przedmiotowego zezwolenia. Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) będzie decyzja o cofnięciu wskazanego zezwolenia. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił w całości skargę Spółki. Sąd uznał zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem i wskazał, że zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 499; dalej: p.f.) podjęcie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia hurtowni farmaceutycznej wymaga uzyskania zezwolenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego. Z kolei, jak stanowi art. 81 ust. 2 pkt 6 p.f. GIF może cofnąć zezwolenie, jeżeli przedsiębiorca prowadzi w hurtowni działalność inną niż określona w zezwoleniu oraz w art. 72 ust. 5-7. Za bezsporne Sąd uznał zatem, że prowadzenie działalności w postaci hurtowni farmaceutycznej jest możliwe tylko w sytuacji posiadania stosownego zezwolenia. Nie wymaga wykładni to, że wniosek o zmianę zakresu zezwolenia może być rozpoznany tylko wtedy, gdy wnioskujący takowe zezwolenie posiada. Sąd stwierdził, że skoro GIF wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia skarżącej zezwolenia z dnia [...] lipca 2014 r. na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, to kwestia posiadania lub też nieposiadania tego zezwolenia ma znaczenie zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy o zmianę jego zakresu. W ocenie WSA, organ prawidłowo stwierdził, że kwestia posiadania zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej jest zagadnieniem wstępnym dla sprawy zmiany zakresu tego zezwolenia. W niniejszej sprawie zachodzi tego rodzaju zależność między dwoma postępowaniami, że bez rozstrzygnięcia (zakończenia) jednego postępowania nie jest możliwe rozstrzygnięcie (zakończenie) drugiego postępowania. Skargą kasacyjną Spółka domagała się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przeprowadzenia rozprawy, zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych i dopuszczenia dowodu z decyzji GIF z dnia [...] marca 2016 r. o umorzeniu postępowania w sprawie cofnięcia Spółce zezwolenia z dnia [...] lipca 2014 r. na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa przez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż postępowanie dotyczące cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej przez Spółkę zlokalizowanej w C. [...] ma charakter zagadnienia wstępnego w stosunku do postępowania w przedmiocie zmiany zakresu zezwolenia na prowadzenie tej hurtowni farmaceutycznej; II. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9 i 124 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wydania postanowienia z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; 2. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi bez dopuszczenia dowodu z treści decyzji GIF z dnia [...] marca 2016 r. o umorzeniu postępowania w sprawie cofnięcia Spółce zezwolenia z dnia [...] lipca 2014 r., mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; 3. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo braku należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz podstaw wydania wyroku oddalającego skargę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może być podstawą zawieszenia postępowania w sprawie zmiany zakresu zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, gdyż zarówno postępowanie o cofnięcie zezwolenia, jak i o zmianę zakresu zezwolenia prowadzone jest przez ten sam organ inspekcji farmaceutycznej. Skarżąca kasacyjnie wskazała dalej, że uzasadnienie postanowienia GIF jest wadliwe, ponieważ nie daje podstawy do kontroli poprawności wnioskowania organu i słuszności wydanego rozstrzygnięcia, a ponadto świadczy o tym, iż organ ograniczył się tylko do lakonicznego uzasadnienia przyczyn, które legły u podstaw wydania tego postanowienia. Za nieprawidłowe skarżąca uznała zawieszenie postępowania w sprawie zmiany zezwolenia w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie cofnięcia tego zezwolenia zostało umorzone decyzją GIF z dnia [...] marca 2016 r., której nie wziął pod uwagę Sąd I instancji. Składająca skargę kasacyjną na str. 7-8 uzasadnienia skargi kasacyjnej zawarła również zarzut nieważności postępowania w świetle przepisu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zgodnie z którym nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw, ponieważ wyrok został wydany w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, skarżącej nie doręczono odpowiedzi organu na skargę, zaś organ nie poinformował Sądu o decyzji umarzającej postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, którego prowadzenie stanowiło podstawę zawieszenia postępowania o zmianę zezwolenia. Do skargi kasacyjnej załączono poświadczoną za zgodność z oryginałem, w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, kopię decyzji GIF z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie cofnięcia Spółce zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w C. [...]. GIF nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 22 lutego 2019 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszym rzędzie do zarzutu naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie analizy akt sądowych nie doszukał się przesłanek uzasadniających takie stwierdzenie. Zastosowanie przez sąd administracyjny trybu uproszczonego, o którym mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. stanowi uprawnienie sądu służące szybkości postępowania sądowoadministracyjnego. Skarżonym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że Główny Inspektor Farmaceutyczny nie naruszył prawa, zawieszając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie przez skarżącą Spółkę hurtowni farmaceutycznej, ze względu na wszczęte i prowadzone przez ten organ postępowanie w sprawie cofnięcia przedmiotowego zezwolenia, którego wynik – w ocenie WSA – stanowi zagadnienie wstępne dla sprawy o zmianę zezwolenia. Powyższe stanowisko Sądu I instancji nie jest prawidłowe. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. prowadzący postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie organ administracji jest zobligowany je zawiesić, jeśli rozpatrzenie sprawy zależne jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak widać, przepis określa cztery istotne elementy, których łączne spełnienie skutkować musi zawieszeniem postępowania, a mianowicie: 1) w toku postępowania pojawia się zagadnienie wstępne, 2) należy ono do innego organu lub sądu, 3) rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego musi poprzedzać załatwienie sprawy i 4) istnieje zależności między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a załatwieniem sprawy i wydaniem decyzji, przy czym zasadnicze znaczenie należy przypisać pojęciu zagadnienia wstępnego. W tej kwestii zgodnie przyjmuje się w doktrynie, że zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne rozumiane jako mający podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy problem, wynikły w toku postępowania administracyjnego, wymagający rozstrzygnięcia go przez inny organ lub sąd (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, 16 wyd., Wolters Kluwer 2018, A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 7, Wolters Kluwer 2018, str. 645 - 646 i B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 15, C.H.Beck, Warszawa 2017, str. 521 - 523, a także wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r. o sygn. akt II GSK 820/09, wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r. o sygn. akt II GSK 552/10, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r. o sygn. akt II GSK 161/15; te i dalej powoływane orzeczenia NSA dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia. nsa.gov.pl). Dodać trzeba, że w pojęciu tym nie mieści się konieczność wyjaśnienia stanu prawnego lub faktycznego sprawy, lecz rozstrzygnięcie określonej i podstawowej dla wyniku sprawy kwestii prawnej, która albo stała się sporna w toku postępowania administracyjnego, albo której wyjaśnienie jest konieczne ze względu na obowiązujące przepisy prawa materialnego. W każdym przypadku organ, przed którym toczy się postępowanie musi ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym i w razie stwierdzenia, że związek taki nie występuje zawieszenie postępowania należy traktować jako niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2018 r. o sygn. akt I OSK 541/18 i wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r. o sygn. akt II GSK 2017/11). Nie może też budzić wątpliwości, że gramatyczna wykładnia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazuje na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w doktrynie i w przeważającej części orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa stanowisko, iż "(...) z zakresu pojęcia zagadnienia wstępnego należy wyłączyć te sytuacje, gdy do rozstrzygnięcia kwestii wynikłej w toku postępowania jest właściwy ten sam organ" (B. Adamiak, op. cit., str. 521 oraz wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r. o sygn. akt I OSK 68/16, wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r. o sygn. akt II GSK 820/09, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r. o sygn. akt II GSK 1147/10). Trudno wszakże nie dostrzec przewidzianych obowiązującymi przepisami i coraz liczniej występujących sytuacji, w których kompetencje tego samego organu są tak ukształtowane, że staje się on właściwy do rozstrzygania spraw w całkowicie różnych postępowaniach i na podstawie całkowicie odmiennych przepisów, stwarzających potencjalną możliwość uzależnienia załatwienia sprawy w jednym z tych postępowań od rozstrzygnięcia kwestii prawnej w postępowaniu prowadzonym w innym trybie. Dynamicznie zmieniające się prawo administracyjne wymusza w określonych prawem sytuacjach przyjęcie innego, niźli tylko gramatyczny, modelu wykładni w kierunku wykładni funkcjonalnej, nieniweczącej celu instytucji zawieszenia postępowania jakim jest uprzednie, niezbędne rozstrzygnięcie wynikłej w toku postępowania kwestii prawnej bez szkody dla biegu i ciągłości tego postępowania. Nie przecząc zatem jednoznacznej treści przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., kształtującej obowiązek zawieszenia postępowania administracyjnego z powodu konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny, niż prowadzący postępowanie administracyjne organ, za zgodne z prawem uznać należy wykorzystanie tej instytucji procesowej przez organ, który załatwiając indywidualną sprawę administracyjną – z racji przyznanych kompetencji – władny jest równocześnie rozstrzygnąć niezbędną wątpliwą kwestię prawną (podobnie: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2016 r. o sygn. akt I OSK 2508/15, publ. ONSAiWSA z 2017 nr 6, poz. 109 i powołane przez WSA: wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r. o sygn. akt II GSK 951/12, wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r. o sygn. akt II GSK 552/10). W każdym jednak przypadku organ zobowiązany jest badać czy powstały w toku postępowania administracyjnego problem prawny uniemożliwia załatwienie sprawy bez jego odrębnego rozstrzygnięcia. Przechodząc na grunt rozpoznawanej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pogląd Sądu I instancji uznający zasadność zawieszenia, prowadzonego przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego, postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej ze względu na toczące się przed tym samym organem postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, jest nieprawidłowy i narusza art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Oczywiście trudno nie zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że prowadzenie działalności gospodarczej – takiej jak prowadzenie hurtowni farmaceutycznej – możliwe jest wyłącznie w sytuacji posiadania wymaganego art. 74 ust. 1 p.f. zezwolenia na tego rodzaju działalność. Jest również oczywiste, że wniosek o zmianę takiego zezwolenia może być rozpatrywany tylko wówczas, gdy wnioskujący o zmianę zezwolenie posiada. Niewątpliwie jednak, jak wynika z przyjętego przez WSA stanu faktycznego, skarżąca Spółka, w dacie złożenia do Głównego Inspektora Farmaceutycznego wniosku o zmianę zezwolenia, legitymowała się zezwoleniem na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, a wskazany organ nie prowadził postępowania o jego cofnięcie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie było podstaw aby przyjąć, jak to uczynił Sąd I instancji, że "kwestia posiadania zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej jest zagadnieniem wstępnym dla sprawy zmiany zakresu zezwolenia", bowiem samo posiadanie zezwolenia przez skarżącą Spółkę wyrażało się przyjętym przez organ i zaaprobowanym przez Sąd stanem faktycznym i prawnym. Natomiast wynik prowadzonego przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia nie mógł zostać uznany za zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem pomiędzy tym postępowaniem, a prowadzonym przez ten sam organ postępowaniem o zmianę zezwolenia, zabrakło wymaganego przepisem elementu bezpośredniej zależności. Nie było żadnych przeszkód, aby organ rozstrzygnął sprawę z wniosku o zmianę w niewątpliwym stanie faktycznym, w którym byt prawny zezwolenia w dacie złożenia wniosku był niekwestionowany i ostatecznie tj. w dacie wydania zaskarżonego postanowienia zakwestionowany nie został. Samo zaś wszczęcie i prowadzenie przez GIF postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia nie uniemożliwiało załatwienia sprawy z wniosku o zmianę, a jeśli tak, to przypisanie wynikowi tego postępowania charakteru zagadnienia wstępnego, bez którego rozstrzygnięcie sprawy jest niemożliwe, było wadliwe (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r. o sygn. akt II GSK 507/08). Wobec niezałatwienia przez organ sprawy z wniosku o zmianę zezwolenia w dacie wszczęcia postępowania o jego cofnięcie można było jedynie mówić o zbiegu prowadzonych przez ten sam organ (GIF) postępowań, dotyczących w sensie materialnoprawnym tego samego przedmiotu tj. zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. W takich przypadkach organ jako gospodarz obu postępowań powinien był dać pierwszeństwo postępowaniu o skutkach najdalej idących, nie był natomiast uprawniony do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2016 r. o sygn. akt II GSK 1584/14). Zanegowanie przez sąd kasacyjny poglądu Sądu I instancji co do istnienia podstaw zawieszenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego jako naruszających wskazany przepis. Odnosząc się do wniosku dowodowego zawartego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w postępowaniu kasacyjnym nie stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a., natomiast sąd kasacyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 193 cyt. ustawy uchylił obydwa postanowienia, o czym orzeczono w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania w pkt 3 sentencji wyroku orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800), zasądzając od organu na rzecz skarżącej 1020 zł, na którą to kwotę kosztów złożyły się: wpis od skargi 100 zł, stawka minimalna dla pełnomocnika strony skarżącej za sporządzenie skargi 480 zł, opłata kancelaryjna za uzasadnienie wyroku 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej 100 zł, stawka minimalna dla pełnomocnika, który reprezentował stronę skarżącą od pierwszej instancji należna za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej 240 zł.