VI SA/Wa 906/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 lipca 2016 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej oddala skargę w całości Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny na podstawie art. 123 w związku z 97 § 1 pkt 4, art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpoznaniu zażalenia Spółki A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwa dokonał wykładni pojęć :zagadnienia wstępnego", "innego organu" oraz "rozstrzygnięcie" i stwierdził, że wstrzymanie toku postępowania administracyjnego z przyczyny wskazanej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nastąpi, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie dysponuje "elementem" pozwalającym rozstrzygnąć władczo o prawach i obowiązkach stron tworzonego przezeń stosunku administracyjnoprawnego. Wyjaśnił, że pismem z dnia [...] października 2015 r., poinformował Spółkę A. Sp. z o.o. o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia z dnia 9 lipca 2014 r., na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]. Powyższe oznacza, iż w niniejszej sprawie zagadnieniem wstępnym będzie decyzja o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. sp. z o.o., wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż postępowanie dotyczące cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej przez A. sp. z o.o. zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] ma charakter zagadnienia wstępnego w stosunku do niniejszego postępowania w przedmiocie zmiany zakresu zezwolenia na prowadzenie tej hurtowni farmaceutycznej; - art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia spełniającego wymogi prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący przypomniał przebieg postępowania w sprawie i rozwinął oraz szczegółowo uzasadnił podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wnosząc o jej oddalenie podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie i postanowienie utrzymane nim w mocy, nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym jest zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego, do rozstrzygnięcia, którego właściwym jest inny organ lub sąd a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracyjny. Innymi słowy, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracyjny. Rozstrzygnięciem jest czynność prawna organu lub sądu zarówno orzecznicza jak i rejestracyjna, a także czynności stron procesowych dokonane przed organem procesowym, jeżeli po spełnieniu przewidzianych prawem warunków wywierają skutki równe rozstrzygnięciu organu procesowego. Dotyczyć może uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne (zob. kom. Kodeks postępowania administracyjnego Piotr Przybysz Lexis Nexis). Od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego musi zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Kwestia zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji jest najbardziej sporna. Pojawiające się kontrowersje wynikają z faktu, że formułując wymóg istnienia zależności, kodeks nie określa jej charakteru. W ocenie Sądu, przepis art. 97 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1999 r. IV SA 7444/97 niepubl.). O kwestii prejudycjalnej w postępowaniu administracyjnym wypowiadali się niejednokrotnie zarówno przedstawiciele doktryny jak i w swoich orzeczeniach - Naczelny Sąd Administracyjny. Przegląd poglądów na temat pojęcia oraz istoty prejudycjalności zaprezentował m.in. J. Rodziewicz (w:) Prejudycjalność w postępowaniu cywilnym, Gdańsk 2000r., strony 7-18, gdzie podaje m.in., że pod pojęciem prejudycjalności rozumie się najczęściej przesądzające znaczenie, jakie posiada rozstrzygnięcie jednej sprawy dla rozstrzygnięcia drugiej sprawy lub technicznoprawną konieczność rozstrzygnięcia jednej sprawy po to, aby następnie można było rozstrzygnąć inną sprawę. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 17 lipca 2003 r. II SA 427/02 podkreślił, iż prejudycjalność zachodzi wtedy gdy rozstrzygnięcie, co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie o sygn. II GSK 951/12 w którym Sąd stwierdził, że rozumienie pojęcia "innego organu", którym na gruncie przywołanej regulacji operuje ustawodawca, nie może ograniczać się tylko i wyłącznie do literalnego brzmienia tego przepisu i językowego znaczenia tekstu prawnego, co w konsekwencji miałoby prowadzić do wniosku, że "innym organem" jest tylko i wyłącznie inny organ w strukturze administracji publicznej. Uwzględniając bowiem w tej mierze istotę instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego ze względu na potrzebę uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, a w tym kontekście również i stopień złożoności oraz przenikania się kompetencji organów administracji, jako organów właściwych do rozstrzygania, w ramach powierzanych im kompetencji, konkretnych i przedmiotowo odrębnych od siebie spraw administracyjnych, co może następować, i następuje, w różnych trybach i w oparciu o różne podstawy prawne, podkreślić należy znaczenie funkcjonalnego podejścia do wykładni przywołanego przepisu, a w związku z tym potrzebę odejścia od językowego znaczenia tekstu prawnego. Tylko bowiem wówczas, rezultat procesu jego wykładni będzie korespondował z rzeczywistą intencją ustawodawcy tworzącego - tak jak w przypadku omawianej regulacji - konkretne przesłanki stosowania instytucji zawieszenia postępowania, która tamuje bieg i wstrzymuje ciągłość postępowania w danej sprawie, w jasno i wyraźnie określonym celu, a mianowicie w związku z potrzebą uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego o prawnym charakterze. Przyjąć należy więc, że "innym organem" jest również ten sam organ administracji publicznej, lecz działający w prowadzonym na innych podstawach prawnych innym postępowaniu i orzekający w innej sprawie. Na potrzebę odejścia od językowego znaczenia tekstu prawnego przy wykładni pojęcia "innego organu" Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił między innymi uwagę w wyrokach z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 552/10 oraz z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II GSK 874/12, czy też wprost w nawiązaniu do judykatu z dnia 25 stycznia 2000 r. oraz poglądów wyrażanych w tym względzie w literaturze przedmiotu, w wyrokach z dnia 10 września 2013 r., w sprawach sygn. akt II GSK 741/12, II GSK 801/12, II GSK 885/12. Zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne podjęcie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia hurtowni farmaceutycznej wymaga uzyskania zezwolenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego. Prowadzenie działalności w postaci hurtowni farmaceutycznej jest działalnością gospodarczą, o której mowa w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. Podstawą prawną ograniczenia wolności działalności gospodarczej, której przedmiotem jest prowadzenie hurtowni farmaceutycznej jest komentowany artykuł ustawy – Prawo farmaceutyczne. Wprowadzenie wymogu uzyskania zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej podyktowane było potrzebą ochrony interesu publicznego, jakim jest zdrowie oraz życie ludności (zob. C. Kosikowski, Ustawa o swobodzie, s. 248–249). Zezwolenie, obok koncesji, licencji, zgody oraz obowiązku wpisu do rejestru działalności regulowanej stanowi jedną z form reglamentacji działalności gospodarczej. Podjęcie działalności gospodarczej reglamentowanej możliwe jest, co do zasady, dopiero po uprzednim doręczeniu odpowiedniej pozytywnej decyzji administracyjnej. Podjęcie działalności gospodarczej, której przedmiotem jest prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zawsze wymaga wcześniejszego uzyskania zezwolenia właściwego organu. Podjęcie działalności gospodarczej objętej wymogiem uzyskania zezwolenia związane jest zwykle ze szczególnymi regulacjami dotyczącymi kontroli i nadzoru ze strony państwa z uwagi na potrzebę ochrony interesu publicznego. Przedmiotem działalności hurtowni farmaceutycznej jest prowadzenie obrotu hurtowego produktami leczniczymi. W myśl art. 81 ust. 2. Główny Inspektor Farmaceutyczny może cofnąć zezwolenie, jeżeli przedsiębiorca m.in. prowadzi w hurtowni działalność inną niż określona w zezwoleniu oraz w art. 72 ust. 5-7 (pkt 6). Bezspornym jest zatem, że prowadzenie działalności gospodarczej w postaci prowadzenia hurtowni farmaceutycznej jest możliwe tylko w sytuacji posiadania wymaganego prawem zezwolenia. Nie wymaga wykładni to, że wniosek o zmianę zakresu zezwolenia może być rozpoznany tylko wtedy gdy wnioskujący takowe zezwolenie posiada. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Farmaceutyczny wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie cofnięcia skarżącej zezwolenia z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]. Tym samym kwestia posiadania lub też nie posiadania przedmiotowego zezwolenia ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zmiany jego zakresu. Reasumując zdaniem sądu, organ prawidłowo stwierdził, iż kwestia posiadania zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej jest zagadnieniem wstępnym dla sprawy zmiany zakresu tego zezwolenia. W niniejszej sprawie zachodzi bowiem tego rodzaju zależność między dwoma postępowaniami, że bez rozstrzygnięcia (zakończenia) jednego z tych postępowań nie jest możliwe rozstrzygnięcie (zakończenie) drugiego postępowania. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), skargę jako nieuzasadnioną oddalił. ----------------------- 6