II OSK 1856/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 6 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 22/21 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w przedmiocie budowy rowu i przepustu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. M. S. (dalej jako skarżąca) 18 lutego 2021 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w przedmiocie budowy rowu i przepustu. Zarządzeniem z 11 marca 2021 r. została wezwana do wykazania, że przed wniesieniem skargi do sądu wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia w rozumieniu art. 37 K.p.a. Pouczono ją, że do dokonania tej czynności ma termin 7 dni od doręczenia wezwania a także że w razie niezastosowania się do wezwania sprawa zostanie rozpoznana na podstawie nadesłanych akt administracyjnych i posiadanych informacji. Jednocześnie Sąd wystąpił z pytaniem do organu czy skarżąca przed wniesieniem skargi na bezczynność wniosła ponaglenie w rozumieniu art. 37 K.p.a., a jeśli tak zwrócił się o nadesłanie jego kopii wraz z wydanym w jego następstwie postanowieniem PWINB. W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ administracji w piśmie z 18 marca 2021 r. poinformował, że skarżąca nie wnosiła ponaglenia do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 K.p.a. Organ wskazał, że postępowanie, którego skarga dotyczy (znak: [...]) zostało zakończone ostateczną decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] marca 2021 r. znak [...], w której uchylono decyzję PINB w R. z [...] stycznia 2020 r. znak: [...]. Pełnomocnik skarżącej w odpowiedzi na wezwanie Sądu w piśmie z 31 marca 2021 r. wniósł o przedłużenie terminu do wykonania wezwania z uwagi na pobyt skarżącej poza jej miejscem zamieszkania w związku z kwarantanną członków jej rodziny. Pełnomocnik oświadczył, że po świętach i przekazaniu ewentualnego ponaglenia wykona wezwanie Sądu. Pomimo upływu terminu pełnomocnik skarżącej ani skarżąca nie wykazała aby przed wniesieniem skargi wniosła ponaglenie, o którym mowa w art. 37 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 5 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 22/21, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) odrzucił skargę M. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w przedmiocie budowy rowu i przepustu. Sąd mając na uwadze treść art. 52 P.p.s.a., stwierdził, że wymóg wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących skarżącej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie nie został zachowany bowiem nie wniosła ona ponaglenia, które jest środkiem zaskarżenia przysługującym stronie w sprawach na bezczynność organu administracji publicznej, o którym stanowi art. 37 K.p.a. Wystąpił brak spełnienia wymagań formalnych warunkujących skuteczne wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego. Skarżąca nie wykazała, aby wniosła ponaglenie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, względnie zwróciła się do tego organu z pismem - niezależnie od jego oznaczenia - w którym zarzucałaby niedotrzymanie przez PINB w R. ustawowych terminów załatwienia sprawy i domagała się jego zdyscyplinowania. Sąd podkreślił, że stanowiska tego nie zmienia fakt wniesienia przez skarżącą 19 kwietnia 2021 r. zmodyfikowanej treści skargi, w której jako przedmiot skargi wskazano bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz dokonania ustaleń stanu faktycznego w sprawie [...]. W skardze kasacyjnej wniesionej na powyższe postanowienie skarżąca zaskarżyła je w całości i zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 53 § 2b P.p.s.a., a w konsekwencji błędne uznanie, że skarżąca przed wniesieniem skargi na bezczynność nie wyczerpała środków zaskarżenia tj. nie wniosła ponaglenia do właściwego organu, 2. przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 133 P.p.s.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów przez Sąd i zbyt dowolną ocenę dowodów, brak przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego oraz uznanie na podstawie dostępnych akt jak też pism skarżącej, że wielokrotnie wnosiła pisma do PINB w R., które organ winien potraktować jako ponaglenie i przekazać jako takie do organu wyższego rzędu. Skarżąca w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego udzielonego w ramach pomocy prawnej świadczonej z urzędu, które nie zostały uiszczone ani w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca wielokrotnie domagała się od PINB w R. informacji czy organ ten dokonywał legalizacji urządzeń wodnych powstających od 2016 r. na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] należących do J. W.. Pisma te znajdują się, według wiedzy skarżącej, w aktach sprawy, które również zapewne pozostawały do dyspozycji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Powołując się na fakt, że nie jest profesjonalnym pełnomocnikiem skarżąca podkreśliła, że w sytuacji kiedy nie nazwała pisma ponagleniem, jednak wynikało to z treści pisma, organ winien zakwalifikować pismo jako ponaglenie i przekazać do organu wyższego stopnia. Organ przez cały okres trwania tego postępowania pozostawał całkowicie bezczynny zarówno w kwestii nie udzielenia skarżącej informacji publicznej, jak i nie ustalenia w obecności obu stron postępowania stanu faktycznego, który był rzeczywistym przedmiotem tego postępowania i dotyczył "powstałych w 2016 r. urządzeń wodnych w formie rowów na działkach nr ew. [...] i [...]". Organ był bezczynny w kwestii wniosków skarżącej, z których to postępowanie zostało wszczęte, a na oględzinach tylko z udziałem J. W. w dniach 27 marca 2019 r. dnia 29 lipca 2019 r. i dnia 12 sierpnia 2019 r. - wykonywał czynności pozorne i dokonywał zbędnych ustaleń niedotyczących przedmiotu postępowania wszczętego w wniosku skarżącej. Skarżąca stwierdziła, że na powyższe wskazywała w kilku pismach kierowanych do PINB i PWINB w R. (fakt ten ponoszono także w pismach kierowanych do WSA w Rzeszowie): • w odpowiedzi na pismo PINB w R. z 4 marca 2019 r.; • w skardze do PWINB w R. z dnia 6 maja 2019 r. (podnosiła, że do tej pory nie udzielono jej informacji, o które jako strona postępowania wnosiła we wniosku z dnia 22 lutego 2019 r.) - na skutek skargi PWINB decyzją z [...] września 2019 r. znak: [...] uchylił decyzję PINB w R. z [...] sierpnia 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji; • w piśmie z 4 grudnia 2019 r. - pomimo złożonego pisma PINB wydał decyzję [...] stycznia 2019 r.; • w skardze z 10 stycznia 2020 r. złożonej do PWINB w R.. Skarżąca uważa, że dysponując aktami przekazanymi przez PINB w R. jak też opierając się na jej pismach zawartych w aktach sprawy lub też składanych do WSA w Rzeszowie nie sposób uznać, że nie składała ona ponagleń w sprawie (nawet jeżeli nie nazwała tego ponagleniem lub też nie adresowała do organu nadrzędnego nad PINB w R.). Zgodnie z art. 37 § 4 K.p.a. organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 7 dni od jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Odpisy mogą zostać sporządzone w formie dokumentu elektronicznego. Przekazując ponaglenie organ obowiązany jest ustosunkować się do niego. Mając na uwadze obowiązek organów w zakresie przestrzegania swojej właściwości o czym stanowi art. 19 i art. 65 § 1 K.p.a. skarżąca wskazała, że jeżeli z żądania strony nie wynika w sposób oczywisty, czego się domaga, to w takich przypadkach organy administracyjne mają obowiązek w taki sposób odczytać żądanie strony, aby nie poniosła ona negatywnych konsekwencji (wyrok WSA w Krakowie z 20 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Kr 143/12). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym korzystając z uprawnień wynikających z art. 182 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Niewątpliwie postanowienie o odrzuceniu skargi zalicza się do postanowień kończących postępowanie w sprawie. Zdaniem NSA, skarga kasacyjna M. S. nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Prawidłowość zastosowania przez Sąd pierwszej instancji konstrukcji prawnej z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi zastrzeżeń. Zdaniem NSA, zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 53 § 2b P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że skarżąca przed wniesieniem skargi na bezczynność nie wyczerpała środków zaskarżenia tj. nie wniosła ponaglenia do właściwego organu, jest pozbawiony podstaw. Art. 53 § 2b P.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z przepisem tym skorelowany jest art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., który wskazuje na wymóg wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Wyczerpanie środków zaskarżenia zachodzi gdy stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie przewidziany w ustawie. Skoro warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest uprzednie wniesienie ponaglenia, o czym stanowi art. 53 § 2b P.p.s.a. i jest to zarazem wyczerpanie środków zaskarżenia przysługujących stronie w postępowaniu przed organem administracji publicznej w sprawach dotyczących bezczynności (art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a.), to Sąd oceniając dopuszczalność skargi na bezczynność organu ma obowiązek ustalić czy warunek formalny takiej skargi w postaci wniesienia ponaglenia miał miejsce. W tym celu Sąd zwrócił się do pełnomocnika skarżącej o wykazanie, że ponaglenie zostało złożone przed wniesieniem skargi a zatem zostały wyczerpane środki zaskarżenia z art. 37 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że w wyznaczonym do tego terminie a nawet w terminie wskazanym przez pełnomocnika skarżącej we wniosku o przedłużenie terminu do wykonania wezwania skarżąca nie nadesłała do Sądu jakiegokolwiek pisma świadczącego o tym, że ponaglenie zostało wniesione do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., którego bezczynności dotyczy przedmiotowa skarga. Nie nadesłała jakiegokolwiek pisma, nawet błędnie zaadresowanego, które wskazywałoby, że domagała się zdyscyplinowania PINB w R. z uwagi na przekroczenie przez niego ustawowych terminów do załatwienia sprawy. Zdaniem NSA, charakteru ponaglenia nie można przypisać pismom skarżącej do PINB w R. z 12 marca 2019 r., 6 maja 2019 r., 22 maja 2019 r., 22 sierpnia 2019 r., 4 grudnia 2019 r., 10 stycznia 2020 r., 10 lutego 2020 r., w których jak wynika z jej pism zawartych w aktach sądowych (skarga z 7 sierpnia 2020 r., 19 kwietnia 2021 r., uzupełnienie skargi z 12 maja 2021 r.), domagała się ona konsekwentnie przekazania przez ten organ nadzoru informacji o stanie prawnym rowów powstałych w 2016 r. na działkach nr ew. [...] i [...] należących do J. W. w trybie udostępnienia informacji publicznej na potrzeby postępowania przed Wójtem Gminy I. [...] dotyczącego likwidacji rowu i przywrócenia pierwotnej funkcji gminnego rowu nr [...]. W pismach tych poza kwestionowaniem wydawanych przez PINB w R. decyzji oraz wskazywaniem nieprawidłowości przy dokonywanych przez ten organ czynnościach w postaci oględzin, rozprawy administracyjnej skarżąca wskazuje się konsekwentnie na okoliczność braku odpowiedzi organu na jej żądanie udzielenia informacji o stanie prawnym rowów na działkach [...] i [...]. Zatem nie jest tam kwestionowane przedłużające się postępowanie ale brak udzielania konkretnych informacji. Wskazuje się na wady procesowe postępowania ale nie domaga się zachowania terminów załatwiania spraw z art. 35 i 36 K.p.a. Niezmiennie skarżąca żądała udzielenia jej informacji o legalności rowów, która dotychczas nie została jej udzielona. Bezczynność jak wynika z tych pism to brak odpowiedzi na zadane pytanie a nie przedłużające się postępowanie. Wobec powyższego nie sposób uznać by skarżąca odwołując się do poprzednich pism, które nie zostały jednak przez nią nadesłane do sądu, wykazała, że ponaglała organ do dokonania czynności wskazując na przekroczenie terminów ustawowych na udzielenie odpowiedzi i domagała się zaprzestania takiego działania poprzez jego zdyscyplinowanie. Jeszcze raz podkreślić należy, że przed ewentualnym wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłość organowi prowadzącemu postępowanie lub organowi wyższego stopnia (o ile taki istnieje) strona powinna zasygnalizować w drodze ponaglenia, że sprawa nie została załatwiona w terminie lub że - w jej ocenie - jest załatwiana dłużej niż jest to konieczne. Art. 37 § 1 K.p.a. skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże jedynie z samym wniesieniem tego środka zaskarżenia, a nie z jego rozpatrzeniem przez organ. Ponaglenie służy jedynie zakwestionowaniu przekroczenia terminu na załatwienie sprawy. Wystarczyło więc wykazać, że pismo kwestionujące terminowość postępowania administracyjnego zostało wniesione do organu jednak tego w niniejszej sprawie nie dokonano. Złożenie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. stanowi wyłącznie warunek formalny do wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania (co znalazło wyraz w brzmieniu art. 52 § 2 P.p.s.a.). Skoro warunek formalny skargi na bezczynność nie został dochowany, pomimo wezwania do jego uzupełnienia wezwaniem sądu, to Sąd I instancji słusznie odrzucił wniesioną skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. stwierdzając, że skarga była niedopuszczalna. Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 133 P.p.s.a. bowiem wydał postanowienie o odrzuceniu skargi mając na uwadze wynikające z akt sądowych okoliczności świadczące o tym, że skarżąca nie wykazała, że poprzedziła wniesienie skargi na bezczynność pismem, które uznać należałoby za ponaglenie. Wezwanie Sądu zobowiązujące skarżącą do wykazania spełnienia wymogu z art. 37 K.p.a. pozostało bez odpowiedzi. Skarżąca w kierowanych przez nią pismach do Sądu starała się wykazać, że ponaglała organ. Jednak ponaglenie do udzielenia informacji zgodnie z jej żądaniem to nie to co pismo, w którym kwestionuje się terminowość postępowania prowadzonego przez organ i w którym żąda się zaprzestania takiego działania organu. W tej sytuacji NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że skarżąca nie wykazała, że wyczerpała środki zaskarżenia i wniosła ponaglenie przed wniesieniem skargi. Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. należało odrzucić jej skargę jako niedopuszczalną z uwagi na brak spełnienia wymagań z art. 52 ust. 1 i 2, art. 53 § 2b P.p.s.a. i art. 37 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.