II GSK 2262/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2643/20 w sprawie ze skargi W. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 1 października 2020 r. znak BP.702.1430.2020.1284.BEPO.3497 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 3 lipca 2020 r. znak BEPO.702.616.2020.1533.05; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz W. F. 810 (osiemset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Decyzją z 3 lipca 2020 r. znak BEPO.702.616.2020.1533.05 Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 4, ust. 6 pkt 1, ust. 9 oraz art. 131 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm. - dalej jako UDP), rozporządzenia Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 890 ze zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b) ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm. - dalej jako UTD), nałożył na W. F. (dalej jako skarżący) karę pieniężną w kwocie 1.500 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu wykonywanego pojazdem o nr rejestracyjnym [...] w dniu 22 października 2019 r. Decyzję podpisała I. K., Zastępca Naczelnika Wydziału II BKOE. II. W wyniku wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, GITD decyzją z 1 października 2020 r. znak BP.702.1430.2020.1284.BEPO.3497 utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. Decyzję podpisał A. N., Zastępca Dyrektora Biura Prawnego, działający z upoważnienia GITD. III. Wyrokiem z 54 maja 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2643/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. F. na ww. decyzję. IV. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W. F. zaskarżając go w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 268a k.p.a., art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. i art. 7 k.p.a. przez ich niezastosowanie i brak wzięcia pod uwagę nieważności postępowania podyktowanej faktem, że doszło do wydania decyzji z dnia 3 lipca 2020 r. a następnie decyzji wydanej w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 1 października 2020 r. z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie została ona wydana przez osobę nieposiadającą do tego stosownego upoważnienia, a tym samym nie była opatrzona prawidłowym podpisem, co jest warunkiem niezbędnym kompletności decyzji administracyjnej; decyzję z dnia 3 lipca 2020 r. podpisała osoba zajmująca stanowisko Zastępcy Naczelnika Wydziału Postępowań II BKOE, która nie była upoważniona bezpośrednio przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego do wydawania decyzji administracyjnych, a tylko takie upoważnienie wydane przez właściwy organ daje kompetencję do wydawania rozstrzygnięć będących decyzjami administracyjnymi; 2. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 135 p.p.s.a. przez oddalenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i brak uchylenia zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 1 października 2020 r., jak również decyzji jej poprzedzającej wydanej przez ten sam organ w dniu 3 lipca 2020 r., choć żeby usunąć naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych w całym postępowaniu objętym złożoną skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie niezbędne jest także uchylenie decyzji chronologicznie pierwszej; albowiem to w niej zawiera się podstawa do stwierdzenia nieważności i tylko w ten sposób możliwe jest końcowe załatwienie sprawy. Strona wniosła o uchylenie wyroku WSA w Warszawie i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy przez umorzenie postępowania w sprawie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie WSA w Warszawie sprawy do ponownego rozpoznania. Zawnioskowała również o orzeczenie o kosztach postępowania. V. W odpowiedzi na skargę kasacyjną GITD wniósł o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Organ nie podzielił argumentacji skargi kasacyjnej o podpisaniu decyzji przez osoby nieuprawnione, prezentując własne stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: VI. Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a. VII. W sprawie należało uchylić zaskarżony wyrok oraz stwierdzić nieważność obu decyzji z uwagi na kwalifikowaną wadę nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że decyzja organu I instancji została podpisana przez osobę nieposiadającą do tego stosownego upoważnienia, gdyż za takowe nie można uznać dokumentu sygnowanego przez Zastępcę GITD (pełnomocnik organu potwierdził ten fakt na rozprawie 12 września 2024 r.). W związku z tym zainicjowanie postępowania odwoławczego od ww. decyzji (o ponowne rozpatrzenie sprawy) i jego merytoryczne zakończenie decyzją GITD, również świadczą o wystąpieniu wady kwalifikowanej, bowiem organ zaakceptował stan rażącego naruszenia prawa, nie dostrzegając dodatkowo swego wadliwego działania na etapie odwoławczym. Niewątpliwe jest, że organ administracji publicznej jest uprawniony, aby na mocy art. 268a k.p.a. upoważnić konkretnych pracowników do załatwiania w jego imieniu określonych spraw, co może obejmować także wydawanie decyzji administracyjnych. Niemniej jednak w niniejszej sprawie, jak już wskazano, upoważnienie nie zostało udzielone przez organ czyli Głównego Inspektora Transportu Drogowego, lecz przez pracownika organu będącego Zastępcą GITD, która w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie posiadała samodzielnej kompetencji do dalszego upoważniania pracowników w imieniu organu. Jako, że przepisy ustawy o transporcie drogowym, jak również ustawy o drogach publicznych, nie zawierają szczególnej regulacji w zakresie upoważnień dla pracowników organu, którym w świetle art. 13l ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest Główny Inspektor Transportu Drogowego, to zastosowanie w tym przypadku powinien znaleźć art. 268a k.p.a. W niniejszej sprawie Zastępca GITD wystawił upoważnienie dla pracownika podpisującego decyzję w I instancji. Z akt wynika także, że decyzję odwoławczą podpisała osoba dysponująca upoważnieniem pochodzącym od Zastępcy GITD. Jak natomiast wynika z art. 268a k.p.a., organ może upoważniać, na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, (...). Wystawianie dalszych upoważnień, nawet przez pracowników posiadających już własne upoważnienie do załatwiania spraw, jeżeli odrębny przepis prawa tego nie przewiduje, nie może zostać uznane za działanie skuteczne [por. P. M. Przybysz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 268a oraz wyrok NSA z 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 348/06,; wyrok WSA w Warszawie z 16 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2091/06 czy oraz wyrok NSA z 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II GSK 374/06]. Zastępca Głównego Transportu Drogowego, obsługuje pomocniczo organ (GITD) i zakres jego działania zależy od tego, jakim dysponuje upoważnieniem do załatwiania spraw w imieniu organu. Przepisy ustawy o transporcie drogowym nie wyposażają jednak zastępcy GITD w samoistne kompetencje, w tym w zakresie dalszego upoważniania pracowników ITD do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu organu. Poprzez powierzenie określonej osobie funkcji zastępcy piastuna funkcji organu osoba ta nie staje się organem (piastunem organu). Również piastun funkcji organu może mu przydzielić określone zadania jedynie zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 822/14, wyrok NSA z 28 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 2815/21, wyrok NSA z 15 marca 2019 r. sygn. akt I GSK 1072/18). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia w tym miejscu, że art. 268a k.p.a. nie można traktować jako jedynego, powszechnie i bezwzględnie obowiązującego wzorca udzielania upoważnień do działania w imieniu organu administracji publicznej. Dopuszczalne są bowiem inne rozwiązania, pozwalające na dekoncentrację wykonywania kompetencji organów, szczególnie potrzebną w rozbudowanych strukturach administracji publicznej. Rzecz więc w tym, aby ta dekoncentracja mniej lub bardziej zinstytucjonalizowana, albo nawet oparta na doraźnych i jednostkowych aktach upoważniających, miała odpowiednie podstawy normatywne (por. uzasadnienie wyroku NSA z 14 grudnia 2006 r. sygn. akt II GSK 264/06). Akty wewnętrze określające organizację i zasady funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej mogą zawierać upoważnienie do załatwiania spraw w imieniu organu, jeżeli wynika z nich w sposób jednoznaczny, który imiennie wskazany pracownik jest upoważniony, jakiej kategorii spraw dotyczy upoważnienie oraz jakie są ramy czasowe tego upoważnienia [M. Przybysz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 268a], jednak udzielone upoważnienie ma mieć charakter wyraźny. W tym kontekście statut Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, jako akt wewnętrzny, nie może determinować sytuacji prawnej strony skarżącej. Statut ten, nadany zarządzeniem przez Prezesa Rady Ministrów na podstawie art. 52 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym określać może jedynie organizację Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego i jego delegatur, w tym terytorialny zasięg działania delegatur oraz wojewódzkie inspektoraty transportu drogowego będące ich siedzibami - por. zarządzenie Prezesa Rady Ministrów nr 92 z 26 października 2012 r. w sprawie nadania statutu Głównemu Inspektoratowi Transportu Drogowego (Monitor Polski z 5 listopada 2012 r. poz. 820). W statucie tym przewidziano jedynie możliwość udzielania upoważnień podpisanych przez piastuna organu (GITD) pracownikom Głównego Inspektoratu (§ 2 pkt 3 statutu), a nie samo upoważnienie do dalszego upoważniania pracowników. W istocie § 2 pkt 3 statutu jest więc powtórzeniem normy wynikającej z art. 268a k.p.a. Analogiczne wnioski należy wyciągnąć także odnośnie do charakteru przepisów zawartych w zarządzeniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr 26/2020 z 2 lipca 2020 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Głównemu Inspektoratowi Transportu Drogowego (Dz.Urz.GITD z 2020 poz. 26 z 2 lipca 2020 r.), obowiązującemu w dniu wydania pierwszej decyzji w sprawie. Zarządzeniem tym określono reguły funkcjonowania urzędu obsługującego organ - GITD, nie zaś jego kompetencje. W § 2 ust. 5 pkt 1-2 załącznika nr 1 do ww. zarządzenia wymieniono te czynności, które powierzono zastępcom. W punkcie 1 wskazano wprawdzie, że zastępca może zastępować Głównego Inspektora, lecz to ogólne sformułowanie nie może stanowić samoistnej podstawy do przeniesienia kompetencji organu do załatwiania spraw indywidualnych na zastępcę. W punkcie 2 określono z kolei przykładowy zakres pełnomocnictw i upoważnień, które w imieniu organu może udzielać zastępca, ale obejmuje on wyłącznie tego rodzaju reprezentację organu w czasie nieobecności Głównego Inspektora lub czasowej niemożności wykonywania przez niego obowiązków, a także na polecenie Głównego Inspektora, w sprawach tam wymienionych. Upoważnienie kaskadowe (do udzielania dalszych upoważnień), powinno być jednak, jak wskazano wcześniej, wyraźne i precyzyjne. Podsumowując, w niniejszej sprawie decyzja wydana w pierwszej instancji została podpisana przez osobę, której upoważnienia do tej czynności udzielił Zastępca GITD, do czego nie był wyraźnie umocowany. Podpisanie decyzji przez tę osobę stanowiło więc działanie z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie ma sporu w orzecznictwie, że podpisanie decyzji przez osobę do tego nieupoważnioną wyczerpuje przesłankę zaistnienia wady kwalifikowanej, dającą podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Ponieważ decyzja wydana i podpisana przez osobę nieupoważnioną organu i nieuprawnioną - bez upoważnienia piastuna, jest podjęta z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (L. Klat-Wertelecka, Podpis jako element decyzji administracyjnej, NZS 2007, nr 5, s. 73; B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, AUWr. nr 955, Prawo CLVI, Wrocław 1986, s. 45-50; Zagadnienie decyzji nie istniejących w postępowaniu administracyjnym, AUWr. nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 9-13), należało uchylić zaskarżony wyrok, o czym orzeczono na mocy art. 188 p.p.s.a. Z kolei wydana na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja GITD, utrzymująca w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie własne dotknięte wadą nieważności, powieliła to naruszenie. Ustalenie to legło zatem u podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Na mocy art. 135 p.p.s.a. stwierdzono natomiast nieważność pierwszej decyzji z 26 listopada 2020 r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.).