I SA/Ke 326/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Z.. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę 1.1 Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej: dyrektor) postanowieniem z [....] nr [...] utrzymał w mocy postanowienie tego organu z [...] nr [...] odmawiającą Z.O. wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem dyrektora z [...] nr [...], utrzymującego w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] nr [...] w sprawie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział z tytułu składek zdrowotnych. 1.2 Dyrektor wyjaśnił, że Z.O. złożyła wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie tytułów wykonawczych obejmujących należności z tytułu zaległych składek zdrowotnych. Postanowieniem z [...] nr [...] Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z [...] nr [...] dyrektor utrzymał w mocy to postanowienie. Na postanowienie dyrektora Z. O. złożyła skargę z 3 września 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który wyrokiem z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Ke 371/19 oddalił skargę strony. Wnioskiem z 4 marca 2020 r. ponowionym pismem z 20 maja 2020 r. Z. O. wniosła do dyrektora na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 o wznowienie postępowania celem uchylenia ostatecznej decyzji dyrektora z uwagi na fakt, że w świetle nowych dowodów, tj. decyzji [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia z [...](dalej: decyzja NFZ) oraz innych załączonych dokumentów egzekucja jest bezprzedmiotowa. Postanowieniem z [...] dyrektor odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem dyrektora z [...] nr [...] utrzymującym w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] nr [...] w sprawie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. 1.3 Utrzymując w postanowienie z 22 czerwca 2020 r. dyrektor wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.), w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołał przepisy tej ustawy, w tym art. 145 § 1, art. 148 § 1, art. 149 § 1, § 2, § 3 i § 4. Wskazał, że zdaniem strony, podstawę do wznowienia miały stanowić okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy a nieznane organowi, który wydał postanowienie, a więc okoliczności o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Dyrektor podniósł, że instytucja wznowienia postępowania należy do tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania, a jej celem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, według określonych w prawie kryteriów, lecz zbadanie prawidłowości ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie między innymi w przypadku, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Przy czym w myśl art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wskazany w powołanym przepisie miesięczny termin na wniesienie wniosku jest terminem ustawowym, którego uchybienie nie podlega przywróceniu. Strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) powzięła wiadomość o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Obowiązkiem organu jest natomiast jednoznaczne ustalenie kwestii dochowania przez stronę terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. Podanie o wznowienie postępowania podlega najpierw badaniu pod względem formalnym, a w szczególności organ winien ustalić, czy został zachowany termin do jego wniesienia. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania nie jest bowiem dopuszczalne w każdym czasie. Przy czym na etapie badania wymogów formalnych podania o wznowienie postępowania organ nie bada prawidłowości przebiegu postępowania, którego dotyczy wniosek, a jedynie ocenia czy dopuszczalne jest wznowienie postępowania. Etap wstępny kończy się albo wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), który otwiera etap merytorycznego rozpoznania wniosku, albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Dopiero wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tak więc dopiero na tym etapie mógłby być rozpatrywany przez organ argument podnoszony przez stronę o wyjściu na jaw nowych okoliczności oraz nowych dowodów istniejących w dniu wydania przez organ postanowienia, a nieznanych organowi. 1.4 Termin jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, został w przedmiotowej sprawie przekroczony. Termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do żądania wznowienia postępowania, a nie od dnia, w którym strona prawidłowo oceniła znaczenie dowodu lub faktu. W przedmiotowym wniosku o wznowienie postępowania jako podstawę strona wskazała nowy dowód w sprawie w postaci decyzji NFZ. W związku z faktem, że decyzja została wydana w 2017 r. organ stwierdził, że na etapie postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego Z. O. miała wiedzę o ww. decyzji NFZ. Niezrozumiałym jest twierdzenie strony, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania należałoby liczyć od dnia doręczenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wraz z uzasadnieniem. Na ww. decyzję Z. O. powoływała się już w zażaleniu na postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] nr [...] w sprawie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oraz w skardze do Sądu z 3 września 2019 r. na postanowienie dyrektora. W wyroku z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Ke 371/19 Sąd odniósł się do decyzji NFZ wskazując, że wbrew twierdzeniom skarżącej, decyzja ta nie świadczy o pojawieniu się nowych przesłanek umorzenia. Ponadto Sąd wskazał, że ww. decyzją umorzono postępowania w sprawie wniosku skarżącej o wydanie decyzji dotyczącej objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń w okresie od 19 maja 2004 r. do 1 sierpnia 2011 r. Sąd wskazał też, że w decyzji tej stwierdzono, iż skarżąca z mocy ustawy podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, co wynika z art. 9 ust. 1 pkt 15 ustawy z 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz art. 66 ust. 1 pkt 16 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Powyższe, jak wskazał Sąd, potwierdza obowiązek skarżącej dochodzony w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym. Ponadto sama strona w zażaleniu z 1 lipca 2020 r. na postanowienie dyrektora z 22 czerwca 2020 r. wskazała, że decyzji NFZ nie można zestawić jako dowód w postępowaniu egzekucyjnym, gdyż w jego ramach nie mieści się merytoryczna ocena dowodów wpływających na zasadności ustalenia obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Powyższe stoi w sprzeczności z faktem, że Z. O. wnioskuje o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem dyrektora z 21 sierpnia 2019 r. wskazując jako dowód decyzję NFZ, którą sama określa jako nie mogącą stanowić dowodu w postępowaniu egzekucyjnym. 2.1 Na powyższe postanowienie Z. O. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji zarzuciła naruszenie art. 148 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że upłynął termin jednego miesiąca do złożenia wniosku i błędne ustalenie daty początkowej biegu owego terminu. 2.2 W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ błędnie ustalił termin, od którego należy liczyć termin miesięczny do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Nie wskazał dokładnie, jak ów termin liczy. Datą początkowa, od której należy liczyć termin miesięczny do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, jest data otrzymania wyroku Sądu wraz z uzasadnieniem. Wyrok wraz z uzasadnieniem strona otrzymała 18 lutego 2020 r., natomiast wniosek o wznowienie postępowania został złożony 4 marca 2020 r. A zatem strona dochowała przedmiotowy termin. Dopiero rozstrzygnięcie Sądu pozwoliło stronie zaznajomić się z faktem, że merytoryczne rozpatrzenie sprawy nie jest możliwe na etapie postępowania egzekucyjnego. Wbrew stanowisku organu, ani Sąd ani uprzednio organ nie badały oraz nie weryfikowały merytorycznie decyzji NFZ, w świetle której obowiązek opłacania składek nie istniał. A zatem był to nowy dowód w sprawie, nieznany organowi podczas wydawania decyzji o obowiązku uregulowania składek. Nie można pisma tego zestawiać jako dowód w postępowaniu egzekucyjnym, gdyż w jego ramach nie mieści się merytoryczna ocena dowodów wpływających na zasadność ustalenie obowiązku objętego tytułem wykonawczym. 3.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje: 4.1 Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 4.2 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 4.3 W niniejszej sprawie spór dotyczy prawidłowości ustalenia przez organ daty początkowej dla terminu wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania. Badając zgodność z prawem stanowiska organu w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, o czym stanowi art. 147 k.p.a. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, o czym z kolei stanowi art. 148 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania, jest zbadanie w pierwszej kolejności czy wniosek ten został złożony w ustawowym terminie oraz czy wnoszący go podmiot powołuje się na przesłanki określone w art. 145 § 1 lub 145a i b k.p.a. Pozytywna weryfikacja wniosku pod względem ww. przesłanek powinna skutkować wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. a dalej przeprowadzeniem przez organ postępowania co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Natomiast jeżeli wznowienie postępowania jest z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych niedopuszczalne albo gdy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu, organ, w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Powyższe oznacza, że obowiązkiem dyrektora było w pierwszej kolejności przystąpienie do badania formalnej przesłanki dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem ostatecznym tego organu. W wyniku tej analizy prawidłowo ustalił, że wniesienie żądania strony nastąpiło po upływie terminu do złożenia wniosku, tj. po upływie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. 4.4 Jak wynika z pism skarżącej z 4 marca 2020 r. i z 20 maja 2020 r. stanowiących wnioski o wznowienie postępowania, jak i ze skargi, okolicznością, z którą skarżąca łączy początek biegu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sygn. akt I SA/Ke 371/19. Wyjaśniła, że dopiero rozstrzygnięcie Sądu pozwoliło jej zaznajomić się z faktem, że merytoryczne rozpatrzenie sprawy nie jest możliwe na etapie postępowania egzekucyjnego. Skarżąca błędnie odczytuje jednak początek biegu terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Zdaniem Sądu, termin ten należy liczyć od dnia powzięcia przez skarżącą wiedzy o treści decyzji NFZ. To wydanie decyzji oraz zapoznanie się z okolicznością nią stwierdzona, mianowicie, że nie istniał obowiązek opłacania składek, stanowiły podstawę wznowienia. Wskazuje na to wprost skarżąca we wniosku z 4 marca 2020 r. Nie można się więc zgodzić się z twierdzeniem skargi, że to ww. wyrok stanowił nową okoliczność z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz że data jego otrzymania stanowiła początek biegu miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Z punktu widzenia tego ostatnio wymienionego przepisu istotne jest to, kiedy skarżąca dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a nie niejako moment "dostrzeżenia" (zorientowania się) przez skarżącą, że dana okoliczność świadczyła o wydaniu postanowienia w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2020 r. II OSK 2240/18, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W pełni trafnie ujął to organ podnosząc, że termin biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do żądania wznowienia postępowania, a nie od dnia, w którym strona prawidłowo oceniła znaczenie dowodu lub faktu. Skarżąca jeszcze przed wyrokiem Sądu z 5 lutego 2020 r. I SA/Ke 371/19 r. posiadała wiedzę stanowiącą o podstawach jej wniosku o wznowienie postępowania. Podstawy te nie ziściły się więc z chwilą dokonania przez skarżącą oceny znaczenia decyzji NFZ uczynionej pod wpływem tez ww. wyroku. Skoro skarżąca przyznała w piśmie z 4 marca 2020 r., że nowym dowodem w sprawie nieznanym organowi podczas wydawania decyzji, jest wiedza podjęta z decyzji NFZ, tj. że obowiązek opłacania składek nie istniał, to wniosek o wznowienie postępowania winna była złożyć w terminie miesiąca od dnia powzięcia tej wiedzy. Skarżąca nie podała wprawdzie kiedy otrzymała decyzję NFZ, ani okoliczności tej nie ustalił organ, wskazując tylko ogólnikowo, że decyzja jest z 2017 r., ale nie ma to znaczenia w sprawie. Bezspornym bowiem jest, że o decyzji strona podnosiła już w piśmie z 8 kwietnia 2019 r. skierowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (k. 41 akt adm.), a następnie w zażaleniu na postanowienie dyrektora z 26 czerwca 2019 r. (k. 47 i n. akt adm.) i w skardze na postanowienie dyrektora z 21 sierpnia 2019 r. (k. 49 akt adm.). To oznacza, że co najmniej już w dacie 8 kwietnia 2019 r. strona miała wiedzę o treści decyzji NFZ. Najpóźniej więc od tej daty należy liczyć miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. To zaś oznacza, że termin do złożenia wniosku minął 8 maja 2019 r. Skarżąca złożyła wniosek dopiero 4 marca 2020 r., czyli po upływie terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. W związku z tym Sąd za prawidłową uznał ocenę organów co do braku zachowania przez skarżącą terminu jednego miesiąca do złożenia wniosku o wznowienia postępowania. W konsekwencji, wobec niespełnienia przesłanek formalnych, dyrektor prawidłowo zaakceptował rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające wznowienia postępowania. 4.5 Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.