II OSK 2375/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 208/21 w sprawie ze skargi R. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestniczki postępowania I. D. o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 maja 2021 r., VIII SA/Wa 208/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (zwane dalej "Kolegium") z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] . Zaskarżoną decyzją Kolegium uchyliło poprzedzającą ją, odmowną i wydaną w trybie wznowieniowym (z inicjatywy R. K. ) decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] października 2020 r., [...] i w to miejsce orzekło, że objęta wznowieniem decyzja Burmistrza z dnia [...] lutego 2014 r. [...] o warunkach zabudowy dla obiektów w zabudowie zagrodowej, zlokalizowanej na częściach działek [...] i [...] w miejscowości [...] , w gminie [...] – została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na brak udziału wszystkich stron i z uwagi na brak uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. W punkcie 2. swej decyzji Kolegium wskazało, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2014 r., ponieważ od jej doręczenia upłynęło pięć lat. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. K. i R. K. , przy czym postanowieniem z dnia 7 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. K. (tenże skarżący nie złożył wcześniej wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku oddalającego skargę). W swej skardze kasacyjnej R. K. zarzuciła naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę wyroku Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez niewłaściwą kontrolę zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, pomimo wydania tejże decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania, to jest z: 1. art. 146 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") w zw. z art. 63, art. 78 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej "Konstytucja") oraz art. 41 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (tekst skonsolidowany Dz. Urz. UE C 202 z dnia 7 czerwca 2016 r., s. 389-405, dalej "KPP") poprzez: – błędne zastosowanie i ustalenie, iż uchylenie decyzji Burmistrza z dnia [...] lutego 2014 r. było niedopuszczalne z uwagi na upływ czasu, w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez skarżących przed upływem wymaganego 5-letniego terminu (to jest dnia [...] maja 2018 r.), a upływ terminu wynikał wyłącznie z celowo opieszałego prowadzenia postępowania przez Burmistrza oraz, – błędnie rozszerzającą wykładnię naruszonego przepisu i sprzeczne z konstytucyjną zasadą proporcjonalności (potwierdzoną także w art. 52 ust. 1 KPP) pominięcie prawa strony do składania skutecznych środków odwoławczych (w tym prawa do rozpatrzenia swojej sprawy zagwarantowanego w art. 41 ust. 1 KPP) w sprawach dotyczących jej interesów w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez skarżących przed upływem wymaganego 5-letniego terminu, skarżący podejmowali wszelkie prawnie dostępne środki, a upływ terminu o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a. nastąpił wyłącznie z powodu celowo opieszałego prowadzenia postępowania przez organ administracji oraz powodu z uprzedniego wydania przez ten organ decyzji z naruszeniem przepisów prawa, na co strona nie miała wpływu; 2. art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w procedurze wznowieniowej całego postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia istoty sprawy, to jest pominięcie badania istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] lutego 2014 r., a w konsekwencji błędne i przedwczesne zastosowanie art. 146 § 2 K.p.a., bowiem naruszony przepis wyłącza jedynie możliwość uchylenia decyzji z uwagi na upływ czasu, nie wyłączając jednocześnie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Skarżąca kasacyjnie wskazała także na naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2020 r. i nieodniesienie się w treści wydanego orzeczenia do wszystkich zarzutów stawianych zaskarżonej decyzji w skardze, a w konsekwencji nierozpoznanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego "podniesionego w pkt 1 ppkt. 2 petitum skargi kasacyjnej". Wskazując na powyższe R. K. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji obu instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżąca zwróciła się nadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postepowania. W piśmie procesowym z dnia 2 września 2021 r. odpowiedź na skargę złożyła I. D. – uczestniczka postępowania (inwestorka) domagając się oddalenia skargi i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Pierwszy, stosunkowo rozbudowany zarzut skargi kasacyjnej obejmuje wskazanie grupy przepisów procedury sądowoadministracyjnej normujących zakres, podstawy, a także efekt (uzasadnienie wyroku) kontroli legalności decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny (art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.), przy czym najistotniejsze z punktu widzenia przedstawionego w skardze kasacyjnej rozumowania jest powiązanie opisanych podstaw działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z naruszeniami prawa po stronie organów, które zdaniem R. K. należało zidentyfikować i z ich powodu uwzględnić skargę. Skarżąca twierdzi, że postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji Burmistrza z dnia [...] lutego 2014 r. [...] nie powinno było zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 146 § 1 K.p.a. R. K. stoi na stanowisku, że przepis ten nie powinien być bezrefleksyjnie stosowany w takiej sytuacji jak zaistniała w rozważanej sprawie. Skarżąca złożyła bowiem wniosek o wznowienie postępowania skutecznie, a to opieszałość organu pierwszej instancji spowodowała, że upłynął termin, w graniach którego można było doprowadzić do skutecznego wyeliminowania decyzji administracyjnej w trybie wznowienia. W ocenie R. K. nieefektywny sposób załatwienia jej wniosku wznowieniowego jest nie do pogodzenia z art. 63, 78 i 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 41 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przyjmuje stanowisko skarżącej ze zrozumieniem. Sąd dostrzega bowiem – i miał to na uwadze w toku orzekania – że skarżąca podejmowała środki w toku postępowania kierując się troską o swoją własność (nieruchomość, gdzie zamieszkuje) i obawami wobec możliwego, uciążliwego dla niej zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Prawdą jest także, że skarżącą pominięto w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy z 2014 r., a przez to poczuwa się ona legitymowana i uprawniona do żądania powtórzenia (w trybie wznowienia) tego postępowania z jej udziałem. Wreszcie skarżąca nie kryje niezadowolenia i nie może się zgodzić, że jej wniosek o wznowienie postępowania nie mógł doprowadzić do uchylenia kwestionowanej przez nią decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza z dnia [...] lutego 2014 r. [...] , zwłaszcza że o wznowienie wystąpiła ona jeszcze przed upływem terminu z art. 146 § 1 K.p.a. Pomimo powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił wyrażonego w skardze kasacyjnej rozumowania (postulatu), aby opowiedzieć się w okolicznościach sprawy za możliwością odstąpienia od stosowania art. 146 § 1 K.p.a. Art. 146 § 1 K.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, to jest niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ i jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 K.p.a. nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział. Przy wykładni art. 146 § 1 K.p.a. nie bez znaczenia pozostaje odniesienie się do zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 K.p.a. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych i służy realizacji takich wartości jak: ochrona i niezmienialność praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Dopuszczalność uchylenia decyzji ostatecznych tylko w przypadkach przewidzianych w K.p.a. zapewnia trwałość tych decyzji i przyczynia się do gwarantowania pewności obrotu prawnego. Realizacja tejże zasady została wyrażona m.in. w art. 146 § 1 K.p.a., który (jak wyżej opisano) zakreśla ściśle określone granice czasowe, po upływie których decyzja obarczona istotnymi wadami nie może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W tym właśnie kontekście poddać ocenie należy podnoszoną przez autora skargi kasacyjnej kwestię niekonstytucyjności art. 146 § 1 K.p.a. jako naruszającego wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wynikające z art. 78 K.p.a. prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 146 § 1 K.p.a. we właściwy sposób wyważono dwie wartości, takie jak z jednej strony stabilność obrotu i ochronę praw nabytych podmiotów uprawnionych z decyzji, a z drugiej strony ochronę innych osób, które z uwagi na naruszenie prawa uzasadniające wznowienie postępowania, poszukują w tej instytucji ochrony prawnej. Termin 5 letni od dnia doręczenia decyzji jest okresem dostatecznie długim, aby przesłanka wznowieniowa mogła się "ujawnić" (na przykład strona może się dowiedzieć o decyzji) oraz, aby można było przeprowadzić stosowne postępowanie wznowieniowe. Rzecz jasna, mogą wystąpić sytuacje takie jak w niniejszej sprawie, gdy zainteresowana wznowieniem strona dowiaduje się o decyzji stosunkowo późno, w końcowym okresie terminu 5 letniego z art. 146 § 1 K.p.a. i przez to procedura wznowieniowa nie "zmieści" się w tym terminie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie byłoby jednak trafne rozwiązanie i nie ma podstaw, aby takie wywieść wprost z art. 31 ust. 3 czy art. 78 Konstytucji, że samo złożenie przez osobę żądającą wznowienia wniosku w terminie 5 letnim od daty doręczenia decyzji objętej wznowieniem, powinno uprawniać tą osobę do uzyskania ewentualnego orzeczenia skutecznie eliminującego kwestionowaną decyzję z obrotu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że przy takim założeniu dana decyzja ostateczna mogłaby podlegać niebezpieczeństwu usunięcia z obrotu z powodu wad proceduralnych (taki obejmuje art. 145 § 1 K.p.a.) przez nieograniczony czas. Celowo więc termin 5 letni związany została bezwzględnie z doręczeniem decyzji, tak aby zagwarantować, że po upływie tego terminu nastąpi maksymalna stabilizacja stosunków prawnych nawiązanych na podstawie danej decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 146 § 1 K.p.a., pozwalający na podważenie decyzji w postępowaniu wznowieniowym w okresie 5 lat nie narusza zasady proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ani też nie odbiera prawa do zaskarżenia decyzji wbrew art. 78 ustawy zasadniczej. Z tych samych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się też, aby zaskarżona w sprawie decyzja, wydana na podstawie art. 146 § 1 K.p.a., miała naruszać wymienione w skardze kasacyjnej art. 41 ust. 1 i art. 52 ust. 1 KPP. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że "Każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii", natomiast w drugim wskazano, że "Wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w niniejszej Karcie muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę tych praw i wolności. Z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności, ograniczenia mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób". Abstrahując od przedstawionego wyżej wywodu, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem wznowieniowym [...] maja 2014 r., a więc po ponad 4 latach od doręczenia objętej wznowieniem decyzji Burmistrza z dnia [...] lutego 2014 r. [...] . Wystąpienie o wznowienie postępowania po tak długim czasie rodzi prawdopodobieństwo, że może dojść w trakcie procedury wznowieniowej do upływu terminu z art. 146 § 1 K.p.a. Termin ten – jak już zaznaczono – jako sztywno ustalony i nie podlegający przerwaniu przez czynność prawną, znajduje umocowanie w uzasadnionych racjach ochrony stabilności obrotu prawnego. Zakaz uchylania decyzji dotkniętych wadami wymienionymi w art. 145 § 1 K.p.a. po upływie terminu wskazanego w art. 146 § 1 K.p.a. nie oznacza jednak sanacji takich decyzji. Pomimo braku możliwości ich wyeliminowania z obrotu prawnego z uwagi na upływ terminu przedawnienia, są one decyzjami nieprawidłowymi, wydanymi z naruszeniem prawa. Na gruncie K.p.a. prawne konsekwencje takiego stanu rzeczy uregulowane są w art. 151 § 2 K.p.a., zgodnie z którym w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Zadość temu wymogowi czyni zapadła w sprawie decyzja, która słusznie została uznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za zgodną z prawem. Natomiast ocena jej skutków na innym gruncie wykracza poza ramy tego postępowania. Bezzasadny okazał się zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a., poprzez pominięcie badania istnienia w procedurze wznowieniowej podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] lutego 2014 r. Procedura wznowienia postępowania uregulowana w art. 145 i nast. K.p.a. jest zupełnie odrębnym trybem, od trybu stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 i nast. K.p.a. W procedurze wznowieniowej bada się istnienie przesłanek o charakterze proceduralnym wymienionych w art. 145-145b K.p.a. i w zależności od okoliczności może to doprowadzić do ponownego merytorycznego badania sprawy. Postępowanie z art. 156 i nast. K.p.a. stanowi zupełnie odrębny tryb, należący do właściwości organu wyższego stopnia i dotyczy kwalifikowanych wad decyzji. W toku postępowania wznowieniowego nie bada się przesłanek nieważnościowych. Jeżeli takie się ujawnią, zainteresowana osoba może złożyć stosowny wniosek, względnie właściwy organ uprawniony jest do wszczęcia postępowania z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał także za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2020 r. i nieodniesienie się w treści wydanego orzeczenia do wszystkich zarzutów stawianych zaskarżonej decyzji w skardze. Skarżąca w skardze kasacyjnej nie wyjaśniła bowiem, jakiego zarzutu prawa materialnego nie rozpatrzono. Wskazała wprawdzie, że ma na myśli zarzut podniesiony "w pkt 1 ppkt. 2 petitum skargi kasacyjnej" – co zapewne miało dotyczyć skargi. W skardze nie ma jednak takiego punktu i podpunktu. Jest jedynie punkt 2, tiret drugie, lecz nie wymieniono w nim żadnych przepisów prawa materialnego poza art. 146 § 1 K.p.a. (co do którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku się odniósł). Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach zarzutów skargi kasacyjnej i uznając je za niezasadne, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. Wniosek uczestniczki postępowania kasacyjnego I. D. zawarty w piśmie z dnia [...] września 2021 r. o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestnika zwrotu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny oddalił, o czym orzekł w punkcie 2. sentencji wyroku. Przepisy art. 204 pkt 1 i 2 P.p.s.a., regulujące zasady zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, nie przewidują możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego, który nie był skarżącym przed sądem pierwszej instancji.