I SA/Wa 30/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Monika Sawa WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Postanowieniem z [...] listopada 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium/organ"), po rozpatrzeniu zażalenia A. P., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent/organ I instancji") z [...] grudnia 2019 r., nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia. Postanowienie Kolegium zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent postanowieniem z [...] grudnia 2019 r., odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] w obrębie [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. W jego uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z wpisami w kartotece budynków obiekt zlokalizowany na przedmiotowej nieruchomości posiada identyfikator [...], jest określony jako budynek mieszkalny, niemniej w rejestrze brak jest danych o stanie użytkowania. Jako inną funkcję budynku wskazano natomiast pawilon handlowo-usługowy. Ponadto Prezydent podniósł, iż na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] maja 2015 r., nr [...] nakazano wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...], a decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na występujące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Prezydent wskazał także, że na zły stan techniczny ww. budynku zwracano również uwagę w kolejnych decyzjach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] oraz [...] listopada 2017 r., nr [...] oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2016 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] czerwca 2016 r., nr [...]. W dniu [...] maja 2019 r. Prezydent dokonał oględzin nieruchomości, w czasie których stwierdzono, iż opisane okoliczności nie uległy zmianie. Powyższe ustalenia wskazują, zdaniem organu I instancji, na trwający latami proces niszczenia budynku co ma ten skutek, że ze względu na zły stan techniczny budynku nie nadaje się do zamieszkania, wobec czego nie może pełnić funkcji mieszkalnej. To natomiast uniemożliwia przyjęcie, zdaniem Prezydenta, że przedmiotowa nieruchomość na dzień 1 stycznia 2019 r. była zabudowana budynkiem mieszkalnym, ponieważ jego stan techniczny uniemożliwiał użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Prezydent uznał więc, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia przesłanki, o której mowa w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej, i odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł A. P. reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucają naruszenie art. 1 ust. 1 i ust. ust. 2 pkt 1 i 2, art. 4 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, oraz art. 7, 8, 8 § 2, 77 § 1 i art. 217 k.p.a. Kolegium postanowieniem z [..] listopada 2020 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 916 ze zm.). Organ zauważył, że w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...] z obrębu [...] położonej w [...] przy ul. [...] ujawniono działkę z budynkiem mieszkalnym. Z kolei z ewidencji gruntów i budynków wynika, zdaniem Kolegium, że ww. działka nr [...] stanowi użytek B – tereny mieszkaniowe, natomiast rodzaj posadowionego tam budynku to 110-budynek mieszkalny, z główną funkcją pawilon handlowo-usługowy. Kolegium podniosło następnie, że wydanie zaświadczenia winno opierać się na danych ujętych w ewidencji gruntów i budynków, co obliguje organ przed wydaniem zaświadczenia do ustalenia na ich podstawie czy ma do czynienia z gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe. Ponadto Kolegium wskazało, że w przypadku gdy grunt zabudowany jest budynkiem wielorodzinnym to stosowanie do dyspozycji art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej, organ powinien zbadać także spełnienie określonej tam przesłanki, tj. czy przynajmniej połowa liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Organ wskazał jednak, że w sytuacji gdy budynek nie jest wykorzystywany na cele mieszkaniowe brak jest podstaw do ustalania ilości lokali mieszkalnych. Skoro zatem przedmiotowy budynek nie jest w ogóle zamieszkały tzn. nie jest wykorzystywany zgodnie z jego funkcją (mieszkalną), Kolegium uznało, iż w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek wynikający z art. 1 ww. ustawy. Na powyższe postanowienie Kolegium z [...] listopada 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. P. (dalej jako "Skarżący"), reprezentowany przez adwokata, zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa, tj.: art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2040 z późn. zm.), polegające na błędnym uznaniu przez organ, że działka nr [...] z obrębu [...], nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe, gdyż obecnie budynek nie jest i nie może być zamieszkały, z uwagi na nakaz przeprowadzenia remontu i wyłączenie z użytkowania do czasu przeprowadzenia remontu; art. 7, 77 §1, 80 w zw. z art. 218 k.p.a., polegające na wyciągnięciu przez organ wniosków i dokonanie ocen niewynikających z posiadanej przez organ dokumentacji. Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia organu I instancji, oraz zasądzenie kosztów postępowania procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał natomiast, że z literalnego brzmienie przepisu art. 1 ust. 1 ustawy, wynika że przekształceniu ulegają grunty zabudowane na cele mieszkaniowe. W ocenie Skarżącego, przedmiotowy grunt został bez wątpienia zabudowany na cele mieszkaniowe, co wynika z dokumentacji, znajdującej się w posiadaniu organu. Natomiast okoliczność, że przejściowo, z uwagi na zły stan techniczny, budynek nie jest i nie może być zamieszkały, nie zmienia to faktu zdaniem Skarżącego, że jest on i był od początku zabudowany na cele mieszkaniowe. W ocenie Skarżącego, rozstrzygnięcia organów podjęte w niniejszej sprawie należy ocenić jako sprzeczne z intencją ustawodawcy, który wyraźnie dążył do przekształcenia wszystkich nieruchomości gruntowych zabudowanych na cele mieszkaniowe, nawet gdy cel ten przejściowo przestał być realizowany, o ile nie został zastąpiony innym trwałym celem np. usługowym, co w przedmiotowej sprawie, zdaniem Skarżącego, nie miało miejsca. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postanowienia organów obu instancji, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiadają prawu. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium, którym organ utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta z [...] grudnia 2020 r., którym organ I instancji odmówił z kolei wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położonej w [...] przy [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Podstawę materialnoprawną postanowień organów obu instancji stanowią przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 916, ze zm., dalej jako "ustawa"). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Z kolei w myśl art. 1 ust. 2 ustawy, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub; mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub; o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, o czym stanowi art. 4 ust. 2 ustawy. Zaświadczenie zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości (art. 4 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy). W zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7, i zasadach jej wnoszenia. Zaświadczenie zawiera pouczenie o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 (art. 4 ust. 4 ustawy). Z kolei art. 6 ust. 1 ustawy stanowi, że jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia zaświadczenia, wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji. Tryb wydawania zaświadczeń określony jest natomiast w art. 217-220 k.p.a. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., zaświadczenie ma na celu potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosowanie zaś do art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to ma jedynie charakter pomocniczy (zob. wyrok WSA w Krakowie z 16 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 620/17) i nie podlega rygorom pełnego postępowania dowodowego. Ma to o tyle istotne znaczenie, że tego rodzaju postępowanie ma charakter uproszczony, a organ wydaje zaświadczenie na podstawie dokumentów, które są w jego posiadaniu, przede wszystkim ewidencji i rejestrów. Zaświadczenie jest aktem wiedzy organu, który potwierdza jedynie istnienie określonego obiektywnego stanu (faktycznego, prawnego) na podstawie posiadanych danych. Pojęcie danych znajdujących się w posiadaniu organu należy interpretować ściśle. Nie są to nowe informacje zebrane przez organ w postępowaniu, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., ani oceny oparte o orzeczenia sądowe i dokumenty innych organów, ani też, co do zasady, dane dostarczone właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie. Odnosząc się w tym miejscu do stanowiska organów obu instancji, z którego wynika, że w sytuacji gdy budynek nie jest wykorzystywany na cele mieszkaniowe – jest niezamieszkany z uwagi na zły stan technicznych – brak jest podstaw do spełnienia warunku przekształcenia z art. 1 ustawy, to zdaniem Sądu stwierdzić należy, że powyższy pogląd organów jest błędny. Zważyć należy bowiem, że stosownie do art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy, każdorazowo przy rozstrzyganiu o zaistnieniu przekształcenia niezbędne jest ustalenie czy nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi czy wielorodzinnymi. Zdaniem Sądu, warunkiem ustawowym dla oceny czy nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe jest natomiast ustalenie funkcji znajdujących się na niej budynków. Zdaniem Sądu ustawodawca zdecydował, że wydanie zaświadczenie ma zasadniczo bazować na danych z ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 3 i 6 ustawy), które to dane są podstawą gospodarki gruntami (art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm. dalej jako "p.g.k."). Wobec tego punktem wyjścia dla ustalenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi są dane ujęte w ewidencji gruntów i budynków, a nie jak przyjęły organu obu instancji, ustalenia własne organu czy też decyzje administracyjne wydane przez inne organy (w tej sprawie decyzje organów nadzoru budowalnego dotyczące stanu technicznego budynku). Jak trafnie podkreślono w orzecznictwie ewidencja gruntów i budynków ma charakter dokumentu urzędowego i szczególna moc dowodową w rozumieniu art. 76 k.p.a. (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 7 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Po 435/08, CBOSA). Zdaniem Sądu, w realiach kontrolowanej sprawy organy obu instancji nie dokonały prawidłowej oceny dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, przede wszystkim ewidencji gruntów i budynków oraz księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...], z obrębu [...], położonej w [...] przy [...], niepotrzebnie skupiając całą swoją uwagę na kwestii złego stanu technicznego budynku. Sąd zauważył jednak, że z ewidencji gruntów i budynków wynika, że znajdujący się na działce nr [...] budynek przy ulicy [...] w [...] nie posiada wyłącznie mieszkalnego przeznaczenie. Faktem jest bowiem, że w ewidencji widnieje informacja o handlowo-usługowej funkcji budynku (główna funkcja budynku: pawilon handlowo-usługowy). Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że ww. budynek stanowi budynek mieszkalno-użytkowy, co potwierdza także wpis w dziale I księgi wieczystej nr [...] nieruchomości, na której budynek się znajduję, i z którego to wpisu wynika informacja o przeznaczeniu budynku na cele mieszkalne i usługowo-handlowe. A zatem w takiej sytuacji jaka zaistniała w kontrolowanej sprawie istotnym jest, zdaniem Sądu, ustalenie liczby lokali usługowych względem liczby lokali mieszkalnych w budynku – stosowanie do dyspozycji art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy – celem zbadania czy liczba lokali mieszkalnych stanowi co najmniej połowę liczby wszystkich lokali w budynku. Wyjaśnienia wymagała zatem kwestia, znajdującego się w budynku przy ul. [...] w [...], pawilonu handlowo-usługowego (co wynika z ewidencji gruntów). Jednakże z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynku nie wynika jakakolwiek informacja na temat liczby lokali mieszkalnych lub innych (usługowych) w budynku przy ulicy [...] w [...] (wartości liczbowe wskazane w ewidencji w tym zakresie wynoszą 0). W konsekwencji brak powyższych danych, zdaniem Sądu, uniemożliwia dokonanie analizy spełnienia przesłanki przekształcenia, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy. Tak jak to wyjaśniono już wcześniej, organ administracji wydaje zaświadczenie na podstawie dokumentów, które są w jego posiadaniu, przede wszystkim ewidencji i rejestrów. Organ nie prowadzi przy tym postępowania wyjaśniającego w celu doprecyzowania (skorygowania) danych w nich zawartych. Jeżeli więc, tak jak w niniejszej sprawie, informacje zawarte w powyższych zbiorach danych są niewystarczające, albo brak jest w ogóle wymaganych informacji do wydania zaświadczenia, organ jest zobowiązany odmówić jego wydania. Z tego też powodu, postanowienia organu orzekających w niniejszej sprawie, pomimo błędnego uzasadnienia, co Sąd chce wyraźnie podkreślić, są jednak zgodne z obowiązującym prawem. W niniejszej sprawie nie mogły bowiem zapaść inne rozstrzygnięcia, niż ten podjęte przez Prezydenta i Kolegium. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.