III FSK 3297/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia WSA (del.) Jacek Pruszyński (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Lu 288/20 w sprawie ze skargi L. B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 17 marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrok sądu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. I SA/Lu 288/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę L. B. (dalej: Skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 17 marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu kosztów egzekucyjnych. Wyrok (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl. 2. Skarga kasacyjna. Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji złożył Skarżący. Działający w jego imieniu pełnomocnik zaskarżył wyrok w całości, zarzucając naruszenie art. 64e § 2 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2019 r., poz. 1438 ze zm. – dalej: u.p.e.a.) w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm. – dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej: k.p.a.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji jako wywierające istotny wpływ na wynik sprawy oraz oddalenie skargi. Wskazując na powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), przeprowadzenie dowodów uzupełniających z załączonych do niniejszej skargi kasacyjnej dokumentów na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., jako niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, co nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a także o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu według norm przepisanych. Przy tym pełnomocnik oświadczył, że opłata nie została zapłacona w całości lub w części. Złożone zostało również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły skutkujące nieważnością postępowania okoliczności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zaistniały podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego, które polegają na ich błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej wyznaczył granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzucając Sądowi I instancji naruszenie (łącznie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania) art. 64e § 2 pkt 3 u.p.e.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji jako wywierające istotny wpływ na wynik sprawy oraz oddalenie skargi. Podnoszone zarzuty naruszenia przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i kodeksu postępowania administracyjnego nie zostały powiązane z właściwymi regulacjami ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosowanymi przez Sąd I instancji. Sposób sformułowania zarzutów prowadzi do wniosku, że twierdzenia dotyczące nieprawidłowości postępowania dowodowego winny być odnoszone jedynie do ustaleń w zakresie przesłanki określonej w art. 64e § 2 pkt 3 u.p.e.a. Jednocześnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor kwestionuje także ustalenia dotyczące wystąpienia w sprawie pozostałych dwóch przesłanek zawartych w art. 64e § 2 u.p.e.a., odnosząc się ogólnie do tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny mając na względzie wskazania wynikające z uchwały pełnego składu tegoż Sądu z 26 października 2009 r. (sygn. I OPS 10/09) na podstawie przedstawionego uzasadnienia podstaw kasacyjnych oraz wskazanych przepisów prawa dokonał analizy przedstawionych zarzutów. Zgodnie z art. 64e § 1 u.p.e.a organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub w części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne. W art. 64e § 2 u.p.e.a. zostały wskazane trzy przesłanki dopuszczalności umorzenia kosztów egzekucyjnych: (1) stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej; (2) za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny; (3) ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne. Katalog przesłanek, od wystąpienia których ustawodawca uzależnia fakultatywne udzielenie ulgi, zawartych w art. 64e § 2 pkt 1-3 u.p.e.a., jest katalogiem zamkniętym. Przesłanki te są od siebie niezależne i powinny być interpretowane oddzielnie, jako określające w sposób samoistny przesłanki dopuszczalności umorzenia kosztów egzekucyjnych. Mają one charakter nieostry, a zarazem szczególny, co w praktyce wiąże się z koniecznością badania każdorazowo wskazywanych przez stronę oraz ustalonych w toku postępowania okoliczności. Przyznanie w tym przypadku organowi uprawnienia do wydania rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym daje również uprawnienie do odmownego rozpatrzenia wniosku nie tylko wtedy, gdy nie wystąpią przesłanki wskazane w danym przepisie, ale i wtedy, gdy przesłanki takie wystąpią, lecz organ - właśnie w ramach przyznanego mu uprawnienia - z uzasadnionych wskazanych przyczyn nie zgodzi się na udzielenie stronie swoistej ulgi w spłacaniu obciążających ją należności. Prawem do umorzenia kosztów egzekucyjnych dysponuje w tym przypadku organ egzekucyjny, który może, ale nie musi, umorzyć te koszty. Należy podkreślić, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających przesłankom umorzenia, ale w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia. Z tego też względu sama odmowa umorzenia kosztów egzekucyjnych nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca. Sądowa kontrola decyzji uznaniowych obejmuje zbadanie, czy wydanie postanowienia poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Orzeczenie uznaniowe może być przez sąd uchylone w wypadkach stwierdzenia, iż zostało wydane z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Sąd nie ocenia natomiast wydanego rozstrzygnięcia z punktu widzenia jego słuszności czy sprawiedliwości. W ocenie Skarżącego organ nie zbadał w sposób wystarczający przesłanki z art. 64e § 2 pkt 3 u.p.e.a., tj. "ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne" i nie przeprowadził w sposób odpowiedni postępowania dowodowego, co Sąd zaakceptował, gdyż nie dokonał wnikliwej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. W kontekście zaistnienia przesłanki z art. 64e § 2 pkt 3 u.p.e.a. organ na podstawie zebranego materiału dowodowego o postępowaniach egzekucyjnych prowadzonych przez Dyrektora Oddziału ZUS w B., Urząd Skarbowy W. oraz Urząd Skarbowy w B. wywiódł, że postępowania te, wiążące się z kosztami egzekucyjnymi, które miałyby zostać umorzone, w dacie wydania postanowienia były nadal prowadzone. Żaden z organów nie wypowiedział się co do ściągalności lub braku ściągalności zadłużenia. W konsekwencji nie było podstaw, by stwierdzić, że ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowoduje niewspółmierne wydatki egzekucyjne. Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował ustalenia przedstawione w tej kwestii. W sytuacji, gdy były prowadzone postępowania egzekucyjne względem zobowiązanego i nie podjęto postanowiono o ich umorzeniu, trudno mówić o możliwości spełnienia się przesłanki z art. 64e § 2 pkt 3 u.p.e.a. Strona nie przedstawiła organowi dowodów, nie wskazała też okoliczności, które uzasadniałyby stwierdzenie, że prowadzenie postępowania w celu ściągnięcia kosztów egzekucyjnych wygeneruje wydatki egzekucyjne w wysokości przekraczającej w istotny sposób wartość wydatków egzekucyjnych zwykle w podobnych sprawach powstających lub w wysokości przekraczającej istotnie ściągane koszty. Nie zasługują na uwzględnienie również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Należy stwierdzić, że Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu zastosował się do zakreślonych powyżej kryteriów oceny postanowień organów egzekucyjnych. Wyjaśnił z jakich powodów uznał, iż rozstrzygnięcie o odmowie umorzenia kosztów egzekucyjnych znajdowało uzasadnienie w całości zebranego materiału dowodowego, a podjęta na tej podstawie ocena nie miała cech dowolności. W sprawie nie została naruszona przez organ egzekucyjny i organ odwoławczy zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada oficjalności postępowania dowodowego (art. 77 k.p.a.), ani zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Organy obu instancji, co zasadnie zaaprobował WSA w Lublinie, prawidłowo wskazały w uzasadnieniach kwestionowanych postanowień fakty, które uznały za udowodnione, dowody, na których się oparły. Wbrew zarzutom organy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Stawiając w tym zakresie zarzuty, Skarżący nie wyjaśnia jakie dowody zostały przez organy pominięte. W zaskarżonej decyzji przedstawiono sytuację majątkową i życiową Skarżącego, a także ustalenia dotyczące jego stanu zdrowia. Ocena dotycząca możliwości wyegzekwowania długu (koszty egzekucyjne w kwocie 11.646,62 zł) w dalszej perspektywie czasowej (po zakończeniu odbywania kary pozbawienia wolności), wskazywała na wiek Skarżącego i brak przeszkód zdrowotnych dotyczących aktywności zawodowej. Nie zbyła zatem oceną dowolną. Organ wyjaśnił okoliczności sprawy w zakresie przesłanek umorzenia i dokonał ich analizy z zachowaniem wymogów proceduralnych. Wyniki tej analizy faktycznej i prawnej zostały odzwierciedlone w uzasadnieniu postanowienia. Trzeba dodatkowo zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutów niewłaściwego zastosowania art. 64e § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a. W orzecznictwie wskazuje się, że strona wnosząca o uzyskanie ulgi w postaci umorzenia kosztów egzekucyjnych winna dołożyć należytej staranności procesowej i przejawiać inicjatywę dowodową w celu wykazania odpowiednich okoliczności faktycznych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2013 r., I SA/Kr 203/13). W sprawie nie można pomijać braku aktywności Skarżącego w przedstawieniu dowodów uzasadniających jego wniosek. Formułując twierdzenie, że organy powinny podjąć niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia jakich działań organy zaniechały, które mogły być w tym czasie podjęte. W kontekście przesłanki z art. 64e § 2 pkt 3 u.p.e.a. skarga kasacyjna odwołuje się do okoliczności, które nie były podnoszone przez Skarżącego w postępowaniu administracyjnym, bądź wskazuje na dokumenty wystawione lub wydane po zakończeniu tego postępowania. Bez wpływu na ocenę zaskarżonego orzeczenia pozostają dowody dołączone do skargi kasacyjnej. Zaświadczenia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w B. o bezskuteczności egzekucji alimentów z dnia 27 sierpnia 2020 r. i 28 sierpnia 2020 r. oraz postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia 9 lipca 2020 r. w przedmiocie umorzenia nieuiszczonych kosztów sądowych są dokumentami powstałymi już po wydaniu zaskarżonego postanowienia (t.j. 17 marca 2020 r.) i w związku z tym nie mogły być uwzględnione przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Organ posiadał natomiast wiedzę o umorzeniu przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w W. postępowania egzekucyjnego ze względu na bezskuteczność egzekucji ("Informacja o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym", k. 9 odw. akt adm.). O stwierdzeniu niespełnienia w sprawie przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych zadecydowały inne ustalone okoliczności, w tym fakt dalszego prowadzenia wskazanych powyżej postępowań egzekucyjnych. Wskazany wśród zarzutów przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. jest tzw. normą blankietową (wynikową), a jej naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez sąd I instancji innych przepisów, co powoduje, że nie może on stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. Aby zarzut jego naruszenia mógł wywołać zamierzony przez Skarżącego skutek, w postaci uwzględnienia środka prawnego, konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów postępowania, które zostały przez sąd I instancji naruszone w ten sposób, że sąd ten nie dostrzegł naruszenia przez organy normatywnego wzorca postępowania i przez to bezpodstawnie uznał za prawidłowe ich działania w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2019 r., I GSK 28/17). Autor skargi kasacyjnej nie powiązał zarzutu naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. ze wskazaniem uchybienia przepisom postępowania sądowoadministracyjnego. Niewątpliwie w kontrolowanej sprawie, Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., po uprzednim rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi Skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a. Jacek Pruszyński Paweł Borszowski Jolanta Sokołowska