II OSK 2266/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1930/20 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 12 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1930/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego – budynku inwentarskiego, dobudowanego do ściany szczytowej stodoły, zlokalizowanego w miejscowości [...], działka nr ewid. [...], obręb [...], oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. S., zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. "art. 3.11), art. 49b. 1 i 7, art. 52" ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jednolity z dnia 7 lipca 2020 r. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, naruszenie przepisów postępowania oraz art. 30 § 4 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów, przywołując przykłady orzeczeń sądów administracyjnych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie pogląd sądu, że z samego przysługiwania skarżącemu służebności mieszkania na nieruchomości wypływa dla niego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest błędny. Ale nawet, gdyby taki pogląd uznać, to wyrok i tak jest wadliwy. "Przede wszystkim norma art. 3.11) prawa budowlanego jest ogólna w tym znaczeniu, że wymienione w niej prawa natury rzeczowej i zobowiązaniowej automatycznie dają tytuł do budowania czegokolwiek na danej nieruchomości (...)". Z samego aktu posiadania przez skarżącego służebności nie wynika dla niego uprawnienie z art. 3.11) prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. ` W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej: p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten niestety nie został wskazany w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Na wstępie należy zauważyć, że "art. 3.11), art. 49b. 1 i 7, art. 52" ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jednolity z dnia 7 lipca 2020 r. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333) i art. 30 § 4 k.p.a. adresowane są do organów administracji, a nie do sądu. Ewentualne niedostrzeżenie wadliwości prawa materialnego lub procesowego w toku postępowania przed organami administracji należy kwestionować poprzez zarzut naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej (art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie lub art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) poprzez ich niezastosowanie) uregulowanej w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Samo wskazanie wymienionych przepisów prawa budowlanego jest mało precyzyjne, autorowi skargi kasacyjnej zapewne chodzi o artykuł 3 pkt 11) i art. 49b ust. 1 i ust. 7 bo takie jednostki redakcyjne zawierają te przepisy. W niniejszej sprawie stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany dlatego krótko należy przypomnieć, że skarżący kasacyjnie dopuścił się samowoli budowlanej, stąd zasadne było prowadzenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W sprawie opłata legalizacyjna w kwocie 25.000 zł. została ustalona postanowieniem z [...] marca 2018 r., termin jej uiszczenia wynosił 7 dni od dnia jego doręczenia. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji postanowieniem z [...] lipca 2018 r. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. [...] Urząd Wojewódzki w P. wskazał, że na jego rachunek dochodów budżetowych nie wpłynęła kwota 25.000,00 zł z tytułu opłaty legalizacyjnej. [...] października 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wydał decyzję nakazującą skarżącemu wykonanie rozbiórki budynku inwentarskiego Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2019 r. WSA w Poznaniu uchylił powyższe decyzje wskazując, że pełnomocnik skarżącego [...] sierpnia 2018 r. zwrócił się o udzielenie ulgi w spłacie należności publicznoprawnej, decyzja organu I instancji została wydana kiedy toczyło się jeszcze postępowanie w przedmiocie udzielenia ulgi. Ponadto Sąd wskazał, że organy nie dokonały oceny, czy posiadanie przez skarżącego służebności mieszkania oznacza, że ma on możliwość dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a więc czy będzie mógł być adresatem nałożonego obowiązku. Rozpoznając sprawę ponownie organy nadzoru budowlanego wskazały, że [...] Urząd Wojewódzki w P. pismem z [...] kwietnia 2020r. poinformował, że na rachunek urzędu nie wpłynęła kwota 25000,00 zł z tytułu opłaty legalizacyjnej ustalonej S. S., zatem skarżący nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku. Istota tej skargi kasacyjnej sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy organy administracji prawidłowo ustaliły adresata decyzji rozbiórkowej w sytuacji kiedy aktualnym właścicielem działki nr [...] w miejscowości [...] jest syn skarżącego T. S. Art. 52 prawa budowlanego wyraźnie wskazuje do kogo winien być kierowany nakaz stanowiąc – inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art.48, art.49b, art.50a oraz 51. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym nakaz powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej i posiada tytuł prawny do nieruchomości (tak wyroki NSA: z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2723/13; z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2146/13; z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 1924/13; z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2100/14; z 17 grudnia 2019 r. II OSK 3190/18). Należy podkreślić, że to inwestor działał w warunkach samowoli i to on w pierwszej kolejności powinien ponieść koszty związane z wykonaniem rozbiórki. Zdarzają się jednak sytuacje kiedy nakaz rozbiórki może zostać skierowany do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości zależy to zawsze od okoliczności danej sprawy. W przedmiotowej sprawie skierowanie nakazu do skarżącego kasacyjnie jest jak najbardziej zasadne i nie ma znaczenia, że nie jest on już właścicielem przedmiotowego budynku i aktem notarialnym z [...] lutego 2018 r. gospodarstwo rolne przepisał na syna T. S.. Na marginesie już tylko zauważyć należy, że S. S. przysługuje dożywotnia służebność osobista mieszkania polegająca na prawie korzystania z całego ogrzewanego i oświetlonego budynku mieszkalnego bez ograniczeń, z prawem swobodnego poruszania się po obejściu, z prawem korzystania budynków gospodarczych, z prawem użytkowania 0,3000 ha ogrodu przy domu co czyni zaskarżoną decyzję wykonalną. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.