I OSK 1517/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 27 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1926/20 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 19 października 2020 r. nr SKO-411/608/20 w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 12 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1926/20 oddalił skargę M.S. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 19 października 2020 r., nr SKO-411/608/20, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kalisza z 21 lipca 2020 r. nr MOPS-DPŚ.4112.3820.2020 w przedmiocie przyznania zasiłku celowego. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego oraz o orzeczenie o przyznaniu od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu wywołanym sporządzeniem oraz wniesieniem skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zawarto także wniosek o przeprowadzenie postępowania dowodowego na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy oraz dołączonych do skargi kasacyjnej wyroków WSA w Poznaniu z 21 kwietnia 2021 r., IV SA/Po 1924/20 i z 29 kwietnia 2021 r., IV SA/Po 1904/20. Sądowi I instancji zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 8 § 1, 9, 11, 77 § 1 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w zw. z art. 3 ust. 3 i 4 w zw. z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a także naruszenie art. 135 oraz art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak ich zastosowania oraz przyjęcie, iż decyzje organu I i II instancji pomimo naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci nieuwzględnienia potrzeb skarżącego w sytuacji, gdy odpowiadają one celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej oraz poprzez przyznanie przez organ pomocy w rozmiarze nieodpowiednim do okoliczności niniejszej sprawy uzasadniających udzielenie pomocy (tzn. decyzje organów I i II instancji miały charakter dowolny i arbitralny, a nie swobodny w ramach przyznanych kompetencji w zakresie uznania administracyjnego), a także pomimo naruszenia przez organy ww. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez brak dostatecznego i pełnego wyjaśnienia motywów organów przy podejmowaniu decyzji o przyznaniu zasiłku w niższej kwocie, brak przedstawienia danych dotyczących środków finansowych wydatkowanych przez organ, a także brak przeprowadzenia przez Sąd dowodów uzupełniających z dokumentów, w sytuacji, gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości; II. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 i 4 w zw. z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew ustaleniom Sądu I instancji, organy nie dokonały prawidłowego i kompletnego zebrania dowodów w niniejszej sprawie, a nadto nie dokonały wyczerpującego wyjaśnienia motywów podjętych rozstrzygnięć, co miało bądź mogłoby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organy nie przedstawiły jakichkolwiek danych dotyczących zasad i wysokości środków finansowych przekazanych, a następnie wydatkowanych przez organ na cele związane z wykonywaniem zadań własnych z zakresu pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak jest informacji, jakimi środkami organ dysponował przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku i czy w chwili jego rozpoznawania, organ miał realną możliwość przyznania skarżącemu świadczenia w większym rozmiarze. Organ nie przedstawił również, jakimi zasadami kierował się przy podziale posiadanych środków, ani przy przyznaniu skarżącemu świadczenia w określonej wysokości, a jedynie wskazał, iż rozpatrując wniosek o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego jest zobowiązany mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Natomiast organ II instancji podniósł jedynie ogólnikowo, iż środki finansowe dostarczane na realizowanie przez organy administracji publicznej zadań z zakresu pomocy społecznej są niewystarczające w porównaniu ze stosunkowo dużą liczbą osób korzystających z tego typu wsparcia, a zatem w konsekwencji organy pomocy społecznej nie są w stanie realizować wszystkich potrzeb swych beneficjentów, a w związku z tym zmuszone są ograniczyć jak w przypadku niniejszej sprawy, do zabezpieczenia podstawowych potrzeb i to w ograniczonej wysokości. W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie, mając na uwadze w szczególności uznaniowy charakter decyzji wydanych w sprawie, fundamentalne znaczenie ma nie tylko sytuacja finansowa i rodzinna wnioskującego o przyznanie pomocy społecznej, ale również ustalenia dotyczące aktualnej na dzień przyznania świadczenia przez organ - wysokości środków, którymi organ dysponuje, a także liczby osób ubiegających się o pomoc i kryteriów, którymi organ kieruje się przy dokonywaniu rozdziału środków. Swoboda uznania organu nie może być w żadnym wypadku rozumiana jako dowolność czy arbitralność rozstrzygnięcia organu. Brak ustalenia przez Sąd powyższych danych i okoliczności w trybie art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi doprowadził do sytuacji, w której pozostały w sprawie istotne, niewyjaśnione wątpliwości. Koniecznym było wyjaśnienie i przedstawienie (udokumentowanie) przez organy, na czym oparły swoje rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie konkretnego wskazania i wyjaśnienia możliwości organu co do przyznania świadczenia, a także szczegółowego przedstawienia kryteriów, na podstawie których organ dokonuje podziału posiadanych środków. Nieprawidłowe pozostaje zatem uznanie, że organy wystarczająco zebrały materiał dowodowy i dokonały jego prawidłowej oceny i właściwie zastosowały ww. przepis prawa materialnego. Końcowo skarżący podniósł, że w podobnych sprawach ze skarg skarżącego, Sąd, dostrzegając braki i uchybienia organów w zakresie uzasadnień decyzji odnośnie do przedstawienia danych i informacji dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej oraz kryteriów przyznawania świadczeń, uchylił zaskarżone decyzje SKO w całości. Do skargi kasacyjnej załączono kopie ww. rozstrzygnięć. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zgłoszonych przez pełnomocnika wniosków dowodowych należy wyjaśnić, że ze względu na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadą orzekania w granicach zarzutów kasacyjnych, nie jest dopuszczalne zgłoszenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów zgromadzonych dotychczas w aktach sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej, w tym dotyczące naruszenia przepisów postępowania i niewłaściwej oceny materiału dowodowego muszą odnosić się do konkretnych dowodów i czynności procesowych, nie jest zatem dopuszczalne podważanie stanowiska Sądu I instancji przez odwołanie się do całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie i żądanie przeprowadzenia dowodu przez NSA, taki wniosek dowodowy nie może zastąpić zarzutu kasacyjnego. Odnosząc się natomiast do wniosku o przeprowadzenie dowodu z przedłożonych kopii wyroków należy stwierdzić, że zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Odesłanie to oznacza, że odpowiednie zastosowanie mają art. 227, art. 228 § 2, art. 231, art. 233–245 i art. 248–257 k.p.c. Zgodnie z art. 243² k.p.c., dokumenty znajdujące się w aktach sprawy lub do nich dołączone stanowią dowody bez wydawania odrębnego postanowienia, pomijając dowód z takiego dokumentu, sąd wydaje postanowienie. W związku ze złożeniem przy skardze kasacyjnej do akt kopii wyroków, stały się one materiałem sprawy bez potrzeby wydawania w tym zakresie odrębnego postanowienia. Ich waga zostanie oceniona przy rozpoznawaniu przez NSA zarzutów skargi kasacyjnej. Nie uzasadniają uchylenia wyroku zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które dotyczą łącznie szeregu przepisów, zarówno procesowych, jak i materialnoprawnych, wymienionych w powiązaniu. Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów poddawały się rozpoznaniu wyłącznie w takim zakresie, jaki został wyznaczony w samej skardze kasacyjnej, a nie w odniesieniu odrębnie do każdego ze wskazanych przepisów. Na ocenę zaskarżonego wyroku nie mają wpływu wyroki wskazane w skardze kasacyjnej i do niej dołączone, objęte wnioskiem dowodowym. Wyrok IV SA/Po 1924/20 został wydany w warunkach związania oceną prawną i ze wskazaniem na art. 153 p.p.s.a., sytuacja taka nie ma miejsca w sprawie. Stąd też zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie znajduje potwierdzenia, albowiem w niniejszej sprawie nie został uprzednio wydany wyrok zawierający wiążącą dla sprawy ocenę prawną. Nie ma wiążącego znaczenia także wyrok w sprawie IV SA/Po 1904/20. Nie pozostaje on w związku z niniejszą sprawą, dotyczy zasiłku celowego na inne potrzeby a uwzględnienie skargi nastąpiło ze względu na wady uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. Sąd podkreślił, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, wobec czego decyzja organu odwoławczego musi być takim aktem stosowania prawa jak decyzja organu I instancji. Każdorazowo wyrok stanowi rozstrzygnięcie sprawy indywidulanej, nie ma zatem podstaw do automatycznego przenoszenia stanowiska wyrażonego w jednej sprawie, a dotyczącego stwierdzonych wad kontrolowanej decyzji, na sprawę odrębną i inną decyzję. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół tezy, że organy nie wykazały, z powołaniem danych dotyczących posiadanych środków i zakresu udzielanej pomocy, że nie jest możliwe udzielenie skarżącemu zasiłku zgodnie z wnioskiem. Wniosek skarżącego dotyczył przyznania środków na zakup węgla i drewna, dopełnienie butli gazowej, poniesienie opłat za wodę i ścieki, opłacenie rachunku za prąd i zakup środków czystości. Przyznany zasiłek w kwocie 960 zł nie obejmował środków na zakup środków czystości, wskazano przy tym, że skarżący ma przyznany zasiłek stały w pełnej możliwej wysokości. Teza skargi kasacyjnej, że wobec uznaniowego charakteru decyzji, organy pomocy społecznej powinny przedstawić bilans możliwości i udzielonych świadczeń, nie znajduje potwierdzenia. Takiego warunku nie zawiera żaden przepis prawa. Uznać nadto należy, że co do zasady, takie wyliczenia nie mogą mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy z zakresu pomocy społecznej. Dane dotyczące posiadanych przez organ środków są zmienne w czasie, a decydując o ich wydatkowaniu organ musi także uwzględniać możliwe przyszłe przypadki losowe, których zaistnienie może spowodować konieczność udzielenia wsparcia w przypadkach nagłych i być może wymagających znacznych środków, jak potrzeby pogorzelców, ofiar katastrof budowlanych czy naturalnych i tym podobnych zdarzeń losowych. Pozbawione podstaw jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, że o braku arbitralności decyzji w sposób rozstrzygający decyduje tego rodzaju wyliczenie i przedstawienie danych dotyczących bilansu środków i zaspokojonych potrzeb czy też dane dotyczące udzielanej innym osobom pomocy. Wszak zakres pomocy udzielonej konkretnej osobie jest pochodną jej sytuacji majątkowej i życiowej, nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że zakres tej pomocy mógłby wyznaczać zakres pomocy udzielanej innej osobie. Oparcie decyzji o przyznaniu zasiłku celowego na zasadzie uznania ma swoje uzasadnienie w potrzebie zapewnienia organom elastyczności działania i miarkowania pomocy ze względu na sytuację wnioskodawcy, jak też cele pomocy społecznej. Jest zatem gwarantem, że środki na pomoc społeczną będą wydatkowane racjonalnie, celowo i sprawiedliwie. Dla oceny, czy doszło do prawidłowego udzielenia pomocy istotne i wystarczające są dane dotyczące osoby ubiegającej się o pomoc i udzielonego wsparcia – jeżeli chodzi o ustalenia faktyczne. Natomiast kryteriami przyznania pomocy są przepisy prawa materialnego, wyznaczające w szczególności zasady udzielania pomocy społecznej. Bazując na doświadczeniu życiowym i wiedzy o okolicznościach sprawy organ administracji jest w stanie udzielać wsparcia osobom potrzebującym, a sąd administracyjny jest w stanie ocenić zachowanie standardów prawnych jej przyznawania. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie widzi podstaw do przyjmowania, że dla oceny prawidłowości uznania, jakim kierowały się organy, konieczne jest przedstawienie w uzasadnieniu decyzji danych dotyczących kwot przeznaczonych na pomoc społeczną i zakresu udzielonych świadczeń. Brak tych danych nie świadczy ani o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a., ani o naruszeniu przez organy administracji przepisów k.p.a., regulujących prowadzenie postępowania wyjaśniającego i dowodowego oraz uzasadnienie decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie znajdują potwierdzenia. Nie doszło także w sprawie do naruszenia przepisów prawa materialnego. Na podstawie art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1876, dalej: u.p.s.) skarżącemu został przyznany zasiłek celowy na pokrycie określonych potrzeb bytowych, związanych z zakupem opału, wody, energii. Kwota zasiłku wyniosła 960 zł i nie może zostać uznana za bagatelną, skoro w roku 2020 płaca minimalna netto wynosiła 1920,62 zł, kwota zasiłku stanowiła 50% płacy minimalnej netto. Skarżący nie zaprzeczył przy tym, że nie były to jedyne świadczenia uzyskane przez niego z pomocy społecznej. Zgodnie z ustaleniami, skarżący był objęty systematycznym wsparciem z pomocy społecznej, pobierał zasiłek stały. Na tej podstawie organ był uprawniony do przyjęcia, że wskazany jako potrzeba celowa zakup środków czystości, ze względu na wypłacany zasiłek stały, nie mieści się w zakresie wparcia celowego. Skarżący nie został zatem w żadnym zakresie swoich potrzeb pozostawiony bez wsparcia. Należy przy tym zauważyć, że przyjęty model pomocy społecznej nie bazuje na założeniu, że świadczenia z pomocy służą zapewnieniu stałego źródła utrzymania i zaspokojenia w efekcie wszystkich bytowych potrzeb, takie rozumienie art. 3 ust. 1 u.p.s. jest nieuprawnione. Wadliwie w skardze kasacyjnej, jako kryterium udzielania pomocy, wskazano jedynie art. 3 ust. 1, 3 i 4 u.p.s., pomijając zasady określone w art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 u.p.s. Wszystkie te przepisy określają zasady funkcjonowania pomocy społecznej i udzielania wsparcia. Cechą przepisów mających charakter zasady jest to, że nie podlegają stosowaniu na zasadzie "wszystko albo nic", ale mogą być realizowane w pewnym wymiarze, ich realizacja podlega stopniowaniu po to, aby możliwe było współrealizowanie innych, czasami konkurencyjnych zasad. Zasady są standardami, zgodnie z którymi stosowane są przepisy mające charakter reguł, a zakres ich możliwej realizacji wyznaczają inne, współobowiązujące zasady. Do takich zasad na gruncie ustawy o pomocy społecznej należą także zasady wyrażone w art. 2 ust. 1 (pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości) i art. 3 ust. 2 (zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem) oraz art. 4 (osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej) u.p.s. Te zasady z kolei wskazują na subsydiarny i doraźny charakter pomocy, nakierowanej na współdziałanie i przezwyciężanie własnej trudnej sytuacji. Skarżący jest osobą życiowo samodzielną, prowadzi własne gospodarstwo i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, co nie pozbawia go możliwości zarobkowania, sytuacja na rynku pracy także skarżącego nie wyklucza. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 3 ust.1 u.p.s., albowiem udzielonym świadczeniem wsparto skarżącego w zaspokojeniu wskazanych potrzeb, których zaspokojenie powinno być także przedmiotem jego osobistych starań innych, niż złożenie wniosku o zasiłek. Także art. 3 ust. 4 u.p.s. nie oznacza, że uwzględnienie potrzeb polega każdorazowo na całkowitym ich zaspokojeniu ze środków pomocy społecznej, skoro ma ona charakter subsydiarny. Okoliczności sprawy nie potwierdzają, aby skarżący znajdował się w sytuacji wykluczającej jego własne starania o poprawę swojej sytuacji. W rozpoznawanej sprawie rozmiar udzielonej pomocy został dostosowany do okoliczności, w szczególności związanych z sytuacją osobistą skarżącego i już udzielanym wsparciem, nie można zatem stwierdzić, że zasada z art. 3 ust. 3 została naruszona. Zarzut niewłaściwego zastosowania art. 39 w zw. z ar. 3 ust. 1, 3 i 4 u.p.s. nie znajduje potwierdzenia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.