II SA/Gd 7/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Dobek – Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2021 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody z dnia 6 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy obiektów budowlanych oddala skargę. Skarga A. P. na decyzję Wojewody z dnia 6 listopada 2020 r., nr [...], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 15 września 2020 r. skarżący zgłosił w Starostwie Powiatowym zamiar budowy na terenie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym G. [...] sześciu wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, wskazując, że na terenie działki znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny z pokojami na wynajem oraz budynek usług turystycznych a planowane budynki rekreacji indywidualnej uzupełnią program usług turystycznych funkcjonujących na terenie nieruchomości. Starosta decyzją z dnia 17 września 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 30 ust. 5 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2a i art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2020 r., poz. 1333), wniósł sprzeciw w sprawie dokonanego przez skarżącego zgłoszenia. Starosta wskazał przy tym, że niewątpliwie zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane zgłoszenia wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Jednakże, dokonane przez skarżącego zgłoszenie dotyczy budowy na terenie wpisanym do rejestru zabytków województwa decyzją z dnia 7 listopada 1975 r., nr [...] (nowy nr [...]), a zgodnie z treścią art. 29 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i 2 art. 29, wykonywane przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków wymagają pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, podnosząc, że pod wskazanym w decyzji wpisem do rejestru zabytków widnieje jedynie budynek - dwór M. Z kolei, otoczenie dworu, gdzie planowane są budynki rekreacji indywidualnej, nie jest objęte formą ochrony prawnej poprzez wpis do przedmiotowego rejestru. Inwestycja nie będzie prowadzona w bezpośrednim otoczeniu zabytku, ponieważ najbliższy względem niego budynek rekreacji indywidualnej planowany jest w odległości 17 m od budynku dworu. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 6 listopada 2020 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 17 września 2020 r. Uzasadniając wydaną decyzję, Wojewoda wskazał, że sprzeciw wniesiony przez Starostę na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane jest słuszny, jednak została oparty na błędnych ustaleniach organu I instancji. Decyzją z dnia 7 listopada 1975 r. do rejestru zabytków województwa został bowiem wpisany pod nr [...] (nowy numer [...]) dwór M. Z zapisów księgi wieczystej nr [...], utworzonej dla nieruchomości obejmującej działkę nr [...], stanowiącej grunty rolne zabudowane, wynika, że jedynie znajdujący się na tej nieruchomości budynek mieszkalny został wpisany pod nr [...] do rejestru zabytków województwa, na podstawie decyzji Wojewody z dnia 7 listopada 1975 r. Słusznie zatem podnosi skarżący, że najbliższy z objętych inwestycją budynków jest usytuowany w odległości wynoszącej ponad 17 m od budynku dworu. Taka odległość planowanego zamierzenia od zabytku powoduje, że zamierzenie to nie może zostać uznane za budowę przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków. Niemniej jednak, Wojewoda wskazał, że skarżący w zgłoszeniu z dnia 15 września 2020 r. podał, że na obszarze działki inwestycyjnej znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny z pokojami na wynajem oraz budynek usług turystycznych. Planowane budynki rekreacji indywidualnej mają uzupełnić program usług turystycznych funkcjonujący na terenie nieruchomości. Skarżący zadeklarował zatem, że obiekty mają pełnić funkcję usługową, chociaż w zgłoszeniu określono je jako budynki rekreacji indywidualnej. Jak wynika zaś z treści art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy - Prawo budowlane, z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolniona jest budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, a więc przeznaczonych dla odpoczynku jego właściciela i na zaspokojenie jego potrzeb, a nie wszystkich innych osób, dla których przeznaczone są usługi. Obiekty takie nie mogą służyć prowadzeniu działalności usługowej, polegającej na wynajmowaniu takich obiektów zainteresowanym turystom czy wczasowiczom, a właśnie w taki sposób zamierza wykorzystywać zgłoszone obiekty inwestor. Przez "rekreację indywidualną" należy bowiem rozumieć rekreację organizowaną samodzielnie przez zainteresowane tą formą aktywności osoby, nie zaś zapewnianie zakwaterowania za pośrednictwem trudniącego się świadczeniem tego typu usług podmiotu. Tym samym, zgłoszenie obiektów mających pełnić funkcję usługową należy uznać za sprzeczne z przywołanym przepisem Prawa budowlanego, gdyż budynki rekreacji indywidualnej, nie są obiektami przeznaczonymi do świadczenia usług. Usługowy charakter zgłoszonych budynków potwierdza ponadto fakt, że zgłoszenie obejmuje zespół takich obiektów, złożony z 6 budynków, tworzących de facto ośrodek wypoczynkowy, którego budowa nie została zwolniona z konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda wskazał przy tym, że nie było zamiarem racjonalnego ustawodawcy odstąpienie od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie ośrodka wypoczynkowego, którego kompleks budynków należy traktować w kategoriach obiektu zamieszkania zbiorowego, o którym mowa w § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Realizacja tego rodzaju inwestycji wiąże się bowiem z koniecznością spełnienia szeregu dodatkowych wymogów w zakresie warunków technicznych, jakie taki ośrodek powinien spełniać, w szczególności w zakresie zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych, spełnienia warunków p.poż., uzgodnienia pod względem wymagań higienicznosanitarnych, czy zapewnienia swobodnego dostępu osobom niepełnosprawnym. Zasadniczo jednak niezbędnym elementem zmierzającym do realizacji przedmiotowego zamierzenia jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która dopuści możliwość lokalizacji przedmiotowej inwestycji na terenie objętym wnioskiem. Jednocześnie, Wojewoda wskazał, że w uzasadnionych przypadkach organ I instancji może się powołać na art. 30 ust. 7 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować pogorszenie stanu zachowania zabytków. W ocenie Wojewody, z okoliczności sprawy wynika, że zamierzone roboty budowlane mogą spowodować potencjalne zagrożenie dla zabytku. W Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy B. oprócz dawnego dworku myśliwskiego pod nr [...], znajduje się również budynek gospodarczy przy dworku - nr wpisu [...] oraz park w zespole - nr wpisu [...]. Z treści odwołania wynika zaś, że jakkolwiek "bez naruszenia drzewostanu" budynki będą lokalizowane między drzewami. Mimo to, w niniejszej sprawie nie będzie miał jednak zastosowania art. 30 ust. 7 pkt 2, bowiem zgłaszane roboty budowlane nie mogą być zrealizowane na podstawie zgłoszenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewoda wskazał, że przedmiotowe zamierzenie nie zostało na mocy postanowień art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ośrodek wypoczynkowy, który jest rzeczywistym przedmiotem inwestycji, wymaga w świetle regulacji zawartej w art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. We wniesionej do Sądu skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie oraz zobowiązanie Wojewody, w oparciu o przepis art. 145a § 1 p.p.s.a., do wydania w określonym przez sąd terminie decyzji o uchyleniu w całości decyzji Starosty z dnia 17 września 2020 r. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust.1 pkt 2a ustawy - Prawo budowlane oraz § 3 pkt 7 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się w szczególności do sprzecznego z tymi przepisami zinterpretowania pojęcia "budynku rekreacji indywidualnej" oraz do zakwalifikowania "zespołu sześciu budynków" jako nieznanego tym przepisom "obiektu zamieszkania zbiorowego", a także do oparcia tej wykładni na bezprawnych kryteriach (kwalifikacji budynku jako "budynku rekreacji indywidualnej") formułowanych przez organ w sposób rozszerzający, bez oparcia w przepisach lub wbrew treści przepisów; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to w szczególności: a) art.107 § 3 k.p.a., poprzez ograniczenia się jedynie do formalnego przywołania w uzasadnieniu decyzji numeru przepisu przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, ale bez wymaganego przez przepis art. 107 § 3 k.p.a. "wyjaśnienia" treści i zasadności zastosowania przepisów, na których oparto rozstrzygnięcie, w szczególności bez omówienia wykładni przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego (a tym bardziej pominiętych milczeniem przepisów § 3 pkt 7 i 5 rozporządzenia wykonawczego - zawierających definicję "budynku rekreacji indywidualnej" i "budynku zamieszkania zbiorowego" i bez omówienia sposobu dokonanej subsumpcji stanu faktycznego niniejszej sprawy do tychże przepisów – co uniemożliwiło skarżącemu zrozumienie, jakie to fragmenty konkretnych przepisów mogły hipotetycznie stanowić podstawę stanowczych twierdzeń sformułowanych przez Wojewodę w uzasadnieniu decyzji, i ograniczyły możliwości formułowania przez skarżącego polemik ze interpretacjami, które Wojewoda jedynie formalistycznie i skrótowo sformułował, ale ich bez ich wyjaśnienia; b) art. 8 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady budowania zaufania do organów administracji publicznej, poprzez przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania w niniejszej sprawie w sposób naruszający zaufanie do organu - z uwagi na formułowanie przez Wojewodę bezprawnych (pozbawionych oparcia w przepisach) kryteriów kwalifikacji budynku jako "budynku rekreacji indywidualnej", a także całkowitym pominięciu potrzeby rozważenia definicji zawartych w przepisach § 3 pkt 7 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzja Starosty naruszała przepisy prawa materialnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie; d) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., względnie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że istniały podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia przez organ II instancji o istocie sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Wojewody z dnia 6 listopada 2020 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit a – c p.p.s.a., a więc z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kontrolowanej decyzji Wojewoda podzielił stanowisko Starosty wyrażone w decyzji z dnia 17 września 2020 r. o potrzebie wniesienia sprzeciwu do dokonanego przez skarżącego zgłoszenia zamiaru budowy na terenie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym G. [...] sześciu wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, jednakże z innych przyczyn. Materialnoprawną podstawą wniesionego przez Wojewodę sprzeciwu, jak wynika z uzasadnienia kontrolowanej decyzji, stanowił przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że dokonane przez skarżącego zgłoszenie dotyczy budowy objętej obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Budowa budynków zgłoszonych przez skarżącego nie stanowi wyjątku od reguły określonej w art. 28 ustawy – Prawo budowlane, statuującej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Niewątpliwie, zgodnie z obowiązującym w dacie zgłoszenia, przepisem art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Jednakże, zaplanowane przez skarżącego budynki nie mieszczą się w dyspozycji powołanego przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane. Powołany przepis dotyczy bowiem wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku. Zgodnie bowiem z treścią § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) budynek rekreacji indywidualnej to budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Tym samym, jak słusznie zauważył Wojewoda, budynek rekreacji indywidualnej to budynek przeznaczony dla odpoczynku jego właściciela i na zaspokojenie jego potrzeb a nie wszystkich innych osób, dla których przeznaczone są usługi hotelarskie. Obiekt rekreacji indywidulanej nie stanowi zatem zabudowy usługi turystyki (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 243/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W dokonanym w dniu 15 września 2020 r. zgłoszeniu skarżący wskazał wprawdzie, że zamierza zbudować na terenie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym G. [...] sześć wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej. Jednakże, skarżący nie planuje budowy budynków rekreacji służących zaspokojeniu potrzeb wypoczynkowych jego i jego rodziny ale służących do realizacji usług turystycznych. Taka intencja skarżącego jasno wynika z treści dokonanego zgłoszenia, w którym wskazał on, że na terenie działki znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny z pokojami na wynajem oraz budynek usług turystycznych a planowane budynki rekreacji indywidualnej uzupełnią program usług turystycznych funkcjonujących na terenie nieruchomości. Dlatego też, brak jest podstaw do zakwalifikowania planowanej przez skarżącego budowy jako niewymagającej zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane. Jednocześnie, Sąd zauważa, że planowana przez skarżącego budowa nie stanowi żadnego innego wyjątku określonego w art. 29 ustawy – Prawo budowlane, który uprawniałby skarżącego do wykonania zaplanowanej budowy bez obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji, Sąd uznał, że zachodziły podstawy prawne do wniesienia sprzeciwu wobec zamierzenia budowlanego objętego zgłoszeniem skarżącego na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, co oznacza, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd nie stwierdził jednocześnie, aby w toku przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ ma wynik sprawy. Wojewoda podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 k.p.a. Sąd nie dostrzegł także, ażeby w niniejszej sprawie Wojewoda uchybił wymogom praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy, wynikającym z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania, mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. W niniejszej sprawie zasada ta została zrealizowana, albowiem organy ścisłe przestrzegały prawo, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i zastosowania do poczynionych ustaleń właściwych konsekwencji prawnych. Ponadto, szczegółowe i obszerne uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., a także odpowiada wynikającej z art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywani. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczony, do czego uprawniał przepis art. 119 pkt 2 p.p.s.a.