I SA/Wa 1847/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, Sędziowie sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.), sędzia WSA Magdalena Durzyńska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku M.K. odmówiło uchylenia lub zmiany decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2020 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] Burmistrz Miasta [...] orzekł o ustaleniu M.K. opłaty adiacenckiej w kwocie [...]zł w związku ze wzrostem wartości działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w [...] wskutek jej podziału. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, po rozpatrzeniu którego Kolegium wydało w dniu [...] marca 2020 r. decyzję Nr [...], w której orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Na decyzję organu odwoławczego M.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zwrócił się również o uchylenie zaskarżonej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W związku z powyższym Kolegium w dniu [...] lipca 2020 r. wystąpiło do wnioskodawcy z pismem, w którym wyjaśniono, jakie przesłanki powinny być spełnione, aby można było uchylić lub zmienić decyzję ostateczną na wskazanej podstawie prawnej i zobowiązało wnioskodawcę do wskazania w terminie 7 dni od dnia doręczenia powyższego pisma, że jeśli strona jest zainteresowana wzruszeniem decyzji we wskazanym trybie, powinna wykazać, jaki interes społeczny łub słuszny interes strony przemawia za zmianą lub uchyleniem wskazanej decyzji. Odpowiedzi na powyższe M.K. udzielił w dniu [...] lipca 2020 r., wyjaśniając, że decyzją z dnia [...] października 1997 r. "poddał się wywłaszczeniu" części posiadanego przez siebie gospodarstwa o pow. ok. [...] ha ,,na rzecz rozwoju miasta [...]" (decyzja ta została załączona do pisma w formie kserokopii). Był to podział zgodny z obowiązującym planem, wszystkie drogi pod ulicę zostały wydzielone, zaś ani w planie, ani w decyzji podziałowej nie było w ogóle mowy o jakichkolwiek opłatach adiacenckich. W momencie, kiedy toczyło się postępowanie o unieważnienie wskazanej decyzji, Rada Miasta [...] w dniu [...] września 2013 r. uchwałą Nr [...] "wprowadziła" opłaty adiacenckie związane z podziałem nieruchomości (z uzasadnienia przywołanej ustawy wynika - zdaniem skarżącego - iż w wyniku podziałów będą wydzielane grunty pod drogi gminne nowe lub poszerzenie dróg już istniejących, które to nieruchomości przechodzą z mocy prawa na własność gminy za odszkodowaniem, aby zatem zrekompensować straty związane z wypłatą odszkodowań Rada uznała, że wprowadzenie opłat adiacenckich związanych ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek ich podziału jest zasadne). W przypadku wnioskodawcy wtórny podział nieruchomości (z 2016 r.) nie spowodował wydzielenia gruntów pod drogi gminne, czy też poszerzenie dróg. Podkreślił, że ustawodawca dopiero po dokonaniu podziału dokonał zmian (podział miał miejsce w 2016 r., zaś zmian legislacyjnych w przedmiocie wycen nieruchomości dokonano w 2017 r.), co zmieniło sytuację strony na niekorzyść; zdaniem M.K. w jego przypadku prawo zadziałało wstecz. Podkreślił, że Burmistrz Miasta [...] stoi na stanowisku, że decyzja o opłacie adiacenckiej w stosunku do skarżącego nie powinna być wydana, decyzja organu I instancji wydana została bez wiedzy i akceptacji Burmistrza. Skarżący uważał, że ustalenia z Burmistrzem w tej kwestii są aktualne, nie zapoznawał się zatem z treścią operatu szacunkowego. Zdaniem skarżącego stał się on niejako ofiarą zmiany prawa - nowe uregulowania nie mogą pogarszać sytuacji obywateli, mogą być stosowane do nowych podziałów, nie zaś do tych, dla których decyzją ustalono warunki zabudowy. Wnioskodawca wskazał, że poddając się wywłaszczeniu w 1997 r. musiał się zdecydować na zmianę całego swego życia(zmiana zawodu, zmiana większości planów życiowych) i nie sądził, że przez kolejne 25 lat będzie musiał walczyć z władzą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku M.K. odmówiło uchylenia lub zmiany decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2020 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że z załączonej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1997 r. Nr [...] nie wynika, ażeby wnioskodawca został "wywłaszczony" ze swojej własności. Na podstawie zawartych w tejże decyzji informacji można stwierdzić, że M.K. sam wystąpił o dokonanie podziału działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w [...], i uzyskał zgodę na podział, w związku z jego zgodnością z planem miejscowym. W wyniku tego podziału (dokonanego na wniosek skarżącego) z przedmiotowej działki zostały wydzielone następujące nieruchomości - działki o numerach : [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (pod budownictwo jednorodzinne), o numerach : [...], [...], [...] [...] (przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne "w perspektywie") oraz o numerach : [...] i [...] (pod ulice osiedlowe). Mając powyższe na względzie organ stwierdził, że nie można się zgodzić z argumentem skarżącego, że "poddał się wywłaszczeniu" i to dla dobra miasta - dokonał jedynie podziału gruntu o pow. ok. [...] ha, z czego powstało [...] działek budowlanych (przeznaczonych do obrotu) oraz dwie pod drogi osiedlowe. Stanowisko skarżącego, że w związku z przedstawionym podziałem (który miał miejsce w 1997 r. i dotyczy innej nieruchomości, niż podział, w związku z którym została naliczona rozpatrywana obecnie opłata adiecencka) musiał dokonać diametralnych zmian w swym życiu (w tym zmiany zawodu) nie świadczy - zdaniem Kolegium - aby w rozpatrywanej sprawie za zmianą decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej przemawiał jakikolwiek interes społeczny lub słuszny interes strony. Ponadto podkreślono, że opłata adiacencka, którą skarżący ma ponieść dotyczy podziału z 2016 r. (decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2016 r.), podziału dokonanego również na wniosek skarżącego, w wyniku którego z działki nr [...] zostały wydzielone [...] nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe (dla działki nr [...] Burmistrz Miasta [...] mocą decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych z garażami w ramach tworzenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). W decyzji podziałowej skarżący został poinformowany tak o możliwości naliczenia tak tzw. "renty planistycznej" (związanej z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego), jaki i opłaty adiacenckiej (związanej z podziałem nieruchomości). Wskazano, że na ten dzień istotnie przepis art. 98 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami brzmiał inaczej - była w nim bowiem mowa o tym, że ustalenie opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w związku z jej podziałem dokonanym na wniosek właściciela może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Po nowelizacji przepis ten uzyskał inne brzmienie i stanowi, że ów termin trzech lat stosuje się do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej związanej z podziałem. Owej zmiany dokonał ustawodawca, zaś organ orzekając w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w marcu 2020 r. był zobowiązany zastosować przepisy prawa obowiązujące w tej dacie (zgodnie z wyrażoną w przepisie art. 6 k.p.a. zasadą praworządności, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa). Dlatego też twierdzenia skarżącego, że miał inną umowę z Burmistrzem, zaś decyzja została wydana niejako poza Jego wiedzą, nie znalazły potwierdzenia. To, że skarżący nie zapoznawał się z operatem szacunkowym (chociaż mógł z takiego uprawnienia skorzystać) również nie świadczy o istnieniu po Jego stronie słusznego interesu dającego możliwość uchylenia objętej niniejszym postępowaniem decyzji. Wskazano również, że Rada Miasta [...] uchwałą z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] nie "wprowadziła" opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości wskutek jej podziału (uczynił to bowiem ustawodawca) - przywołaną uchwałą (wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity : Dz. U. z 2013 r., poz. 153 ze zm.) oraz art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity : Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) ustalono wyłącznie stawkę opłaty adiacenckiej ([...] %) różnicy wartości nieruchomości w przypadku wzrostu jej wartości w wyniku podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego. Tak więc uzasadnienie do tej uchwały, na które powołuje się skarżący (uzasadnienie przyjęcia takiej, a nie innej stawki opłaty adiacenckiej związanej z podziałem, nie zaś samej zasadności naliczania i pobierania opłat adiacenckich, gdyż te zasady zostały określone w akcie rangi ustawowej - ustawie o gospodarce nieruchomościami), również nie może być wzięte pod uwagę przy ustaleniu, czy w sprawie wystąpił słuszny interes społeczny lub słuszny interes strony uzasadniający zmianę lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. wniósł M.K. wnosząc o merytoryczne rozpatrzenie jego skargi i uchylenie decyzji nakładającej na niego opłatę adiacencką. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za nieuzasadnioną. Wyjaśnić na wstępie należy, że art. 155 k.p.a. dotyczy jednego z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron; przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. Przewidziany w art. 155 k.p.a. tryb wzruszenia decyzji dotyczy decyzji ostatecznych prawidłowych lub dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, a istotą określonego w nim postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją warunki do jego zastosowania, a także, czy występują szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Ponadto, prawna możliwość zastosowania wskazanego trybu uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Postępowanie to nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Organ administracji orzekający w trybie art. 155 k.p.a. przeprowadza kontrolę decyzji ostatecznej jedynie pod kątem tego, czy za jej zmianą albo uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednocześnie organ zobowiązany jest do ustalenia, czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. Przepis art. 155 k.p.a. zawiera zatem dwa rodzaje przesłanek - formalne i materialne. Formalne to istnienie decyzji ostatecznej i zgoda strony postępowania, zaś materialne to brak sprzeciwu przepisów szczególnych, wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, aby mogło dojść do zmiany lub uchylenia decyzji. Niewystępowanie więc którejkolwiek z nich nie może do takiego skutku doprowadzić. Przesłanki, jakimi organ winien kierować się w sprawie z wniosku o zmianę bądź uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a., powinny odnosić się do względów celowości istotnych dla strony i przez nią przedstawionych, którym – co istotne na gruncie rozpatrywanej sprawy - nie sprzeciwia się słuszny interes społeczny. W doktrynie i orzecznictwie dominuje pogląd, że tryb wzruszenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych lub do decyzji, przy wydaniu których organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. W doktrynie wskazuje się na szerokie rozumienie praw nabytych, o których mowa w art. 155 k.p.a. Treścią prawa nabytego jest również rozstrzygnięcie o obowiązkach jednostki (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s.898). Decyzje nakładające obowiązek są decyzjami, na mocy których strony nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków określonych w decyzji a nie innych. W tej sprawie decyzja, której dotyczy wniosek o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. została wydana na podstawie art. 98a ust 1, 1a, art.148 ust 1,2 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2020 r. poz.65 ze zm., dalej jako u.g.n.) i jest to decyzja ustalająca opłatę adiacencką i zobowiązująca do jej wniesienia. Podkreślić należy, że skarżący od decyzji wydanej w ww. przedmiocie przez Burmistrza Miasta [...] [...] marca 2020 r. wniósł odwołanie do SKO w [...], które to decyzją z [...] maja 2020 r. utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. Skarżący w niniejszej sprawie wniósł również skargę na ww. decyzję SKO w [...] do WSA w Warszawie, która to sprawa toczy się pod sygnaturą I Sa/Wa 1467/20. Wniosek o zmianę decyzji skarżący uzasadnił tym, że w jego ocenie opłata adiacencka nie powinna wystąpić na skutek przeprowadzonego w roku 2016 podziału działki nr [...], a jednocześnie wskazywał, że na skutek decyzji z [...] października 1997 r. "poddał się wywłaszczeniu" części posiadanego przez siebie gospodarstwa na "rzecz rozwoju miasta [...]" i wówczas nie było mowy o jakichkolwiek opłatach adiacenckich. Skarżący powoływał się również na ustalenia poczynione z Burmistrzem miasta [...] oraz oświadczył, że nie zapoznawał się z operatem szacunkowym. W ocenie skarżącego stał się on ofiarą zmiany prawa wobec wejścia w życie uchwały Rady Miasta [...] z [...] września 2013 r. ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Organ odnosząc się do wniosku skarżącego szczegółowo ustalił okoliczności stanu faktycznego sprawy w perspektywie historycznej, bowiem przywołał okoliczność podziału działki nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej [...], stanowiącej własność skarżącego, dokonanego na jego wniosek, na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] października 1997 r. W wyniku tego podziału utworzona została min. działka nr [...], która wówczas przeznaczona została pod budownictwo jednorodzinne "w perspektywie". Ww. działka została podzielona na kolejne cztery pod budownictwo mieszkaniowe mocą decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] września 2016 r., wydanej na wniosek skarżącego. W uzasadnieniu tej decyzji skarżący został poinformowany o możliwości naliczenia tzw. renty planistycznej jak i opłaty adiacenckiej. Powołana wcześniej uchwała Rady Miasta [...] nie wprowadziła instytucji opłaty adiacenckiej, która to wynika z przepisów ustawowych, a jedynie ustalała jej stawkę. Zatem w kontekście twierdzeń skarżącego dotyczących jego poczucia krzywdy i pogorszenia jego sytuacji życiowej, wobec wprowadzonej uchwałą zmiany prawa nie sposób dopatrzeć się podstaw do wzruszenia decyzji ustalającej opłatę adiacencką, czy to z uwagi na interes społeczny, czy też słuszny interes strony. Przesłanka celowości wzruszenia decyzji w trybie art.155 k.p.a. – interesu społecznego i słusznego interesu strony - została w ocenie Sądu poddana badaniu przez organ w sposób zindywidualizowany i dotyczący stricte przedmiotowej sprawy. Sąd podzielił ocenę przedstawioną przez organ. Raz jeszcze, choć na marginesie rozważań Sąd podnosi, że skarżący wniósł skargę do tutejszego Sądu na ostateczną decyzję SKO w [...] ustalającą przedmiotową opłatę adiacencką. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.