II OSK 1948/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Nowogard od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 1017/20 w sprawie ze skargi E. S. i B. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 3 listopada 2010 r. nr XLV/385/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Nowogard - obręb nr 6" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Nowogard na rzecz E. S. i B. S. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 13 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 1017/20 uwzględnił skargę skargi E. S. i B. S. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w Nowogardzie z 3 listopada 2010 r. nr XLV/386/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Nowogard – obręb nr 6" (dalej plan miejscowy) i stwierdził nieważność § 3 pkt 10, pkt 22 i pkt 40 oraz § 15, § 27 i § 45 zaskarżonej uchwały w zakresie działek oznaczonych geodezyjnie nr [...], [...], [...] i [...] oraz zasądził od Gminy Nowogard na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 15 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020, poz. 293 ze zm., dalej upzp) wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Zasadą jest więc, że projekt planu miejscowego sporządzany jest zgodnie z zapisami studium obowiązującymi w dacie sporządzania tego projektu. Stosownie zaś do art. 20 ust. 1 upzp plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Oznacza to, iż przed podjęciem uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub równocześnie z jej podjęciem) rada gminy ostatecznie stwierdza, że plan nie narusza ustaleń studium, gdyż możliwa jest sytuacja, iż projekt planu na skutek wniesionych uwag ulegnie zmianie w trakcie procedury planistycznej lub zmianie takiej ulegnie studium. Pomimo że wykładnia systemowa i celowościowa przepisów art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 upzp prowadzi do wniosku, że dopuszczalne jest równoległe prowadzenie prac nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zmianą planu miejscowego, to jednak, zdaniem Sądu, zgodność planu miejscowego ze studium z uwagi na treść art. 20 ust. 1 upzp musi bezwzględnie istnieć w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyklucza się bowiem dopuszczalność podjęcia uchwały w sprawie studium (jego zmiany) i planu miejscowego na sesji rady w tym samym dniu. 2. Gmina Nowogard wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 upzp polegające na arbitralnym przyjęciu, że w każdej sytuacji uchwalenie studium oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na jednym posiedzeniu rady gminy w tym samym dniu stanowi naruszenie procedury planistycznej i w konsekwencji powinno skutkować unieważnieniem uchwały w całości lub w części, w sytuacji gdy ocena tego powinna być dokonywana indywidualnie przy uwzględnieniu konkretnego stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. Wobec tego, że organ jako skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. 4.3. Zarzut naruszenia art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 jest całkowicie nieusprawiedliwiony. Zgodnie bowiem z jednoznaczną treścią art. 20 ust. 1 upzp plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Procedura sporządzania planu stanowi sformalizowany ciąg czynności, których kolejność jest wyznaczona przepisami prawa. Ten sformalizowany ciąg czynności ma podstawy w materialnoprawnej zasadzie zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyrokach NSA, że złożona procedura ustalania studium, a następnie planu miejscowego, wyłącza dopuszczalność połączenia przez radę gminy podjęcia uchwał na tej samej sesji (wyroki NSA z: 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2101/11, 23 maja 2019 r. sygn. II OSK 1353/18, 30 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1058/16). Zgodność planu miejscowego z postanowieniami studium musi bowiem istnieć w dacie podjęcia uchwały. Jeśli nawet do pewnego etapu prace nad zmianą studium i przygotowaniem projektu planu miejscowego mogą być prowadzone równolegle przez organy gminy, to jednak uchwała w sprawie studium musi być podjęta wcześniej. 4.4. W niniejszej sprawie naruszenie trybu sporządzenia planu doprowadziło w konsekwencji do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego poprzez brak dokonania rzeczywistej oceny czy plan miejscowy nie narusza ustaleń studium wskutek uchwalenia planu oraz studium w tym samym dniu. Powyższe uchybienie należy uznać za istotne tak z uwagi na jego oczywistość jak i nieakceptowalność z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego i kształtowania ładu przestrzennego (wyrok NSA z 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 1874/18). Na marginesie należy jednak zasygnalizować, że uchybienie to dotyczy całego planu miejscowego, a nie wyłącznie działki skarżącej. 4.5. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.