VII SA/Wa 1331/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2018 r. sprawy ze skargi A.sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania oddala skargę 1. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Uczelnię [...] im. M. S., zwaną dalej "Uczelnią", uchylił decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] grudnia 2016 r., znak: [...], w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] nr [...], z [...] kwietnia 2015 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego przy ul. T. [...] w W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jako podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji Wojewody [...], wskazano art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej "k.p.a." oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.), zwanej dalej "pr.bud.". Zaskarżona decyzja została wydana wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. W dniu [...] kwietnia 2015 r. Prezydent [...] decyzją nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił dwóm osobom fizycznym działającym w ramach spółki cywilnej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wielostanowiskowym garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. T. [...] w W. Powyższe pozwolenie zostało zmienione decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Z kolei, decyzją tego samego organu nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. pozwolenie na budowę udzielone dwóm osobom fizycznym zostało przeniesione na rzecz A. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., dalej zwanej "skarżącą". 3. W dniu 10 października 2016 r. do Prezydenta [...] wpłynął wniosek Uczelni o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] nr [...]. Składająca wniosek Uczelnia podkreśliła, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydając decyzję nr [...], tj. oryginalne pozwolenie na budowę błędnie zastosował art. 28 pr.bud., ponieważ niewłaściwie ustalił obszar oddziaływania obiektu, tym samym nieprawidłowo określił strony postępowania. Ponadto, Uczelnia wskazała, że zaprojektowany obiekt budowlany obejmujący pięć kondygnacji naziemnych spowoduje wzrost zacienienia nieruchomości Uczelni oraz posadowionych na niej budynków. Uczelnia jest użytkownikiem wieczystym działki o nr ewid. [...] w obr. [...] przy ul. Ł. [...], która sąsiaduje z działką inwestora nr [...] przy ul. T. [...]. W dniu [...] grudnia 2016 r. Prezydent [...] wydał postanowienie nr [...] o wznowieniu postępowania zakończone ostateczną decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. 4. Po przeprowadzeniu pierwszego etapu wznowionego postępowania Prezydent [...] wydał decyzję nr [...] z [...] grudnia 2016 r., mocą której umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną własną decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego przy ul. T. [...] w W. wraz ze zmianami. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 105 i art. 149 § 1 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 595 i 645) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. [...]). Organ wyjaśnił, że we wznowionym postępowaniu w pierwszej kolejności organ bada, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki wznowienia. Z tego względu organ zastosował przepisy prawa materialnego, w tym art. 28 ust. 2 pr.bud. oraz art. 28 k.p.a., analizowane łącznie z art. 3 pkt 20 pr.bud. W prowadzonym postępowaniu, po ponownej analizie poprawek wprowadzonych do projektu budowlanego przez projektanta należy uznać, że zakres oddziaływania obiektu budowlanego ogranicza się wyłącznie do terenu inwestycji na działce nr ewid. [...]. Równocześnie nie stwierdzono naruszenia przepisów techniczno–budowlanych, które mogłyby powiększyć obszar oddziaływania obiektu budowlanego. Z kolei, na terenie działki o nr ewid. [...] należącej do Uczelni, od strony działki inwestycyjnej usytuowane są pojemniki na śmieci, a ściana sali gimnastycznej (bez otworów okiennych), zwrócona w kierunku działki nr [...] i stanowiąca skrzydło budynku, położona jest w odległości większej niż 4 m od granicy działek. Dlatego też ewentualne zacienienie, które może wystąpić w wyniku wybudowania zaprojektowanego obiektu, nie spowoduje ograniczeń w użytkowaniu budynku Uczelni, ani innych ograniczeń w użytkowaniu działki przy ul. Ł. [...]. Z tych powodów organ pierwszej instancji stwierdził bezprzedmiotowość wznowionego postępowania i postanowił o jego umorzeniu. 5. Od decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2016 r. odwołanie wniosła Uczelnia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 6-11, 77, 107 § 1 i 3 oraz 105 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. 6. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. po rozpatrzeniu odwołania Uczelni uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego wskazano art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 pr.bud. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Prezydenta [...] z [...] grudnia 2016 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i zasługuje na uchylenie w całości. O takim rozstrzygnięciu przesądzają dwa główne powody. Po pierwsze, zarówno w przypadku decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym – po wznowieniu postępowania, tj. decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2016 r., brał udział ten sam pracownik organu: Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy T. Uczestniczył on w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę (oryginalnego pozwolenia na budowę), postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny, jak również w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. przenoszącą decyzję nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. na rzecz skarżącej. Ten sam pracownik podpisał również decyzję organu pierwszej instancji w niniejszym postępowaniu – decyzję nr [...] z [...] grudnia 2016 r., a także inne pisma formułowane przez organ w toku postępowania wznowieniowego, w tym pisma z 27 października 2016 r. i 29 listopada 2016 r. Organ odwoławczy uznał zatem, że wbrew obowiązkowi przewidzianemu w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., ten sam pracownik brał w udział w obu postępowaniach. W obu postępowaniach, zwykłym i wznowieniowym, brała też udział inna pracownica organu, składająca oświadczenie z 10 czerwca 2016 r. (w aktach sprawy) oraz notatki służbowe z 2 listopada 2016 r. i 17 listopada 2016 r. W świetle powyższych okoliczności należy uznać, że w przypadku decyzji Prezydenta [...] wydanej w sprawie rozpatrywanej przez Sąd, doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Po drugie, Wojewoda [...] jako organ odwoławczy za wadliwą podstawę prawną zakończenia postępowania wznowieniowego uznał przepisy przywołane w decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] grudnia 2016 r. W ocenie organu drugiej instancji, w rozpoznawanej sprawie konieczne było wydanie jednej z decyzji określonych w art. 151 k.p.a. W szczególności, jeżeli organ administracyjny prowadząc wznowione postępowanie dojdzie do wniosku, że nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a nie umorzyć postępowanie wznowieniowe. Wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji na podstawie art. 105 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 k.p.a. uznano za nieprawidłowe. Biorąc pod uwagę obie istotne wady postępowania przed organem pierwszej instancji oraz wydanej decyzji nr [...], a także zakres okoliczności, które pozostały do ustalenia, Wojewoda [...] wydał decyzję kasatoryjną przewidzianą w art. 138 § 2 k.p.a. 7. Nie godząc się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. sp. z o.o. wykonująca rolę inwestora. Skarżąca zarzuciła decyzji organu drugiej instancji naruszenie: 1) art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że pracownik organu, który brał udział w wydaniu decyzji dotychczasowej podlega wyłączeniu z postępowania wznowieniowego dotyczącego tej decyzji, co skutkowało bezzasadnym uchyleniem decyzji z 29 grudnia 2016 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia; 2) art. 151 § 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zakończenie postępowania wznowieniowego może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, albo o uchyleniu decyzji dotychczasowej, co doprowadziło do błędnego uznania, że postępowanie wznowieniowe nie może zostać umorzone. W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz wymierzenie Wojewodzie [...] grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 55 § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca przy wznowieniu postępowania zakończonego wcześniej decyzją ostateczną. Przedmiotem badania organu w tego rodzaju postępowaniu jest bowiem wyłącznie analiza, czy doszło do spełnienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Organ na tym etapie nie rozpoznaje ponownie sprawy administracyjnej. Nie dochodzi tym samym do kontroli decyzji wydanej wcześniej z udziałem tego samego pracownika organu. Wskazano ponadto, że rozstrzygnięcia przewidziane w art. 151 § 1 k.p.a., wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, nie stanowią jedynego możliwego zakończenia postępowania wznowieniowego. W tego rodzaju postępowaniu, jak w każdym postępowaniu administracyjnym, możliwe jest także umorzenie postępowania, jeśli w jego trakcie okaże się ono bezprzedmiotowe. W odniesieniu do postępowania wznowieniowego o bezprzedmiotowości można mówić przede wszystkim w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie został złożony przez podmiot niebędący stroną i właśnie taki przypadek ma miejsce w niniejszej sprawie. 8. Odpowiadając w dniu 9 czerwca 2017 r. na skargę inwestora, organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 9. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaniem podstawy prawnej. W niniejszej sprawie, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja w zasadniczej części jest prawidłowa i powinna być pozostawiona w obrocie. Skarga nie zasługuje więc na uwzględnienie. 10. Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądy były dwie kluczowe sporne kwestie prawne: (1) istnienie bądź brak obowiązku wyłączenia we wznowionym postępowaniu pracownika organu, który jednocześnie brał udział w wydawaniu decyzji w postępowaniu zwykłym, tj. postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, a także (2) właściwego sposobu zakończenia wznowionego postępowania. W stosunku do pierwszej kwestii, tj. naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., Sąd stwierdza, że prawidłowe jest stanowisko organu drugiej instancji uznające postępowanie prowadzone przez Prezydenta [...] oraz decyzję wydaną w pierwszej instancji za niezgodne z prawem. W omawianym zakresie okoliczności faktyczne nie budzą wątpliwości. Rzeczywiście pracownik organu: Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy T. brał udział zarówno w postępowaniu zakończonym decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, jak i postępowaniach zakończonych decyzjami o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego oraz o przeniesieniu oryginalnego pozwolenia na budowę na rzecz skarżącej. Ten sam pracownik podpisał również decyzję organu pierwszej instancji w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, tj. decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] grudnia 2016 r., a także inne dokumenty w sprawie. W takim przypadku nie można wykluczyć możliwości, że pracownik podlegający wyłączeniu miał znaczący wpływ na treść wydanych decyzji, nawet wówczas, gdy została podpisana bezpośrednio przez inną osobę. W związku z powyższym i wbrew stanowisku skarżącej przedstawione działanie organu pierwszej instancji należało uznać za naruszające prawo. Zarówno w doktrynie prawa administracyjnego, jak i orzecznictwie sadów administracyjnych można spotkać dwa przeciwne poglądy ukształtowane w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Pierwszy pogląd, reprezentowany w niniejszej sprawie przez skarżącą polega na uznaniu, że postępowanie nadzwyczajne, np. wznowieniowe, tj. toczące się na podstawie art. 145 k.p.a. i nast., jest na tyle odrębne i różne od postępowania zwykłego, że nie jest spełniona przesłanka obowiązku wyłączenia pracownika w trybie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Drugi pogląd jednak, uznawany przez Sąd za zasadny i znajdujący wyraźne odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych z ostatnich kilku lat, prowadzi do przeciwnego wniosku. Wskazuje się, że poddanie określonej decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym kontroli organu w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzi do wniosku, że mimo szczególnych podstaw postępowania nadzwyczajnego pracownik organu uczestniczący w wydawaniu decyzji w postępowaniu zwykłym nie powinien brać udziału w wydaniu kolejnej decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1752/15, LEX nr 2056027, a także z 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 3260/15, LEX nr 2113806). Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela drugi z przedstawionych poglądów. Sąd zna argumentację, według której art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi wyjątek od ogólnej reguły, według której czynności związane z prowadzeniem postępowania i wydaniem decyzji kończącej postępowanie powinny być dokonywane przez pracownika organu wyznaczonego do sprawy. W związku z tym przepis zawierający regułę wyjątku powinien być interpretowany ściśle lub zwężająco, a nie rozszerzająco. W analizowanym przypadku nakaz prowadzenia wykładni ścisłej wskazanego przepisu powinien jednak ustąpić pierwszeństwa argumentowi, że prowadzenie postępowania administracyjnego powinno być zgodne nie tylko z formalnymi zasadami rozumowania prawniczego, ale również kluczowymi zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7 i art. 8 k.p.a. Liczy się więc nie tylko tradycyjna reguła wskazująca na zasady interpretacji wyjątków, ale przede wszystkim merytoryczna zasada załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli, a zwłaszcza prowadzenia postępowania z zachowaniem całkowitej bezstronności i w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie bez znaczenia będzie wskazanie, że zasada ochrony zaufania obywateli do władzy publicznej znajduje swój wyraz nie tylko art. 8 k.p.a. (w tym również w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji), ale także w art. 2 Konstytucji RP. Zasadę zaufania obywatela do państwa uznaje się w sposób niewątpliwy za jeden z kanonów ustrojowej zasady demokratycznego państwa prawnego (vide: I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 82 i nast.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślono ponadto, że udział podlegającego wyłączeniu pracownika w wydaniu zaskarżonej decyzji stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Kwestionowana decyzja organu pierwszej instancji nie może zatem być przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności, a zatem najprostszym sposobem wyeliminowania jej z obrotu jest wyeliminowanie jej z obrotu ramach wznowienia postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że zakwestionowanie i w konsekwencji uchylenie przez Wojewodę [...] decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2016 r., jako naruszającej art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., było zasadne. 11. W stosunku do drugiej kwestii, mającej kluczowe znaczenie w toczącym się postępowaniu, a mianowicie kwestii dopuszczalności wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o innej treści i innej podstawie prawnej niż przewidziane w art. 151 k.p.a., Sąd uznaje stanowisko Wojewody [...] działającego jako organ odwoławczy za nie w pełni przekonywujące. Zdaniem Sądu, nie jest wykluczone prawnie zakończenie wznowionego postępowania inną decyzją niż przewidziana w art. 151 k.p.a., czyli np. decyzją o umorzeniu postępowania wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Rzeczywiście, w orzecznictwie sądów administracyjnych można znaleźć opinie, że wznowione postępowanie administracyjne powinno być zakończone w jeden z dwóch sposobów określonych w art. 151 § 1 k.p.a. Wynika to bowiem zarówno z brzmienia powołanych przepisów, jak i wykładni systemowej rozdziału 12 Kodeksu postępowania administracyjnego ("Wznowienie postępowania"). Stanowisko takie było też potwierdzane przez sądy administracyjne (vide np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2209/15, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1136/16). W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę przedstawiona ścisła wykładnia art. 151 § 1 k.p.a. nie jest jednak w pełni trafna. Zakłada ona bowiem, że do zakończenia wznowionego postępowania dochodzi dopiero po rozpatrzeniu sprawy co do meritum, czyli po rozpatrzeniu kwestii istnienia bądź braku podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej. W kontekście przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o nadzwyczajnych trybach postępowania, a w szczególności w świetle art. 149 § 2 k.p.a., należy bowiem dostrzegać, że postępowanie nadzwyczajne obejmuje dwa etapy. W pierwszym sprawdza się wyłącznie, czy osobie wnoszącej o wznowienie postępowania przysługuje przymiot strony i prawo żądania wznowienia postępowania ze wszystkimi skutkami takiej czynności, a także, czy wnioskodawca wskazał właściwą przyczynę wznowienia. Dopiero w drugim etapie organ rozstrzyga co do istoty sprawy, czyli stwierdza istnienie podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej lub brak takich podstaw. W przedstawionym świetle Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznaje za dopuszczalne wydanie przez organ pierwszej instancji, tj. Prezydenta [...], decyzji na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. Jeśli bowiem analiza okoliczności faktycznych sprawy nie wykazała, że uczestniczce postępowania – Uczelni [...] im. M., przysługuje przymiot strony, to umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość (o charakterze podmiotowym) nie musi być uznane za naruszające art. 151 k.p.a. Organ administracji nie badał bowiem meritum sprawy, tzn. nie rozstrzygał o podstawach uchylenia bądź odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym sensie w rozpatrywanej sprawie zarzut naruszenia prawa odnoszący się do art. 151 k.p.a. nie jest w pełni trafny i nie musi prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2016 r. 12. Za trafne należy również uznać rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a więc polegające na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał bowiem, że w rozpatrywanej sprawie naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma charakter naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie, z akt sprawy, a także decyzji organu pierwszej instancji, nie wynikały niewątpliwe przesłanki utrzymania w mocy bądź uchylenia kwestionowanej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia oryginalnego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego przy ul. T. [...] w W. Decyzja organu pierwszej instancji z [...] grudnia 2016 r. nie wskazuje bowiem dostatecznie jasno, które zmiany wprowadzone w projekcie budowlanym i uzewnętrznione w projekcie zamiennym zatwierdzonym decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] kwietnia 2016 r., przesądziły o merytorycznym rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji. Dodatkowo, należy podkreślić, że wydanie zaskarżonej decyzji jako kasatoryjnej może być uznawane za działanie w interesie społecznym. Postępowanie administracyjne mające na celu ponowne badanie istotnych okoliczności, a przez to rozwianie wątpliwości co do legalności prowadzonej inwestycji, nie zatrzymuje realizowanej inwestycji, nawet jeśli zwiększa ryzyko ekonomiczne inwestora (m.in. ryzyko rozbiórki obiektu lub obowiązku wprowadzenia zmian, gdyby okazało się, że przy projektowaniu lub zatwierdzaniu projektu budowlanego doszło do naruszenia prawa). Decyzja kasatoryjna daje także uczestnikowi postępowania kolejną szansę na dochodzenie jego praw. Z powyższych względów należy przyjąć, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. zasługiwała na pozostawienie w obrocie prawnym. 13. Mając na względzie zasadność zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a także wątpliwości odnoszące się do naruszenia art. 151 k.p.a., Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał, że nie ma podstaw do wymierzenia Wojewodzie [...] grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 55 § 1 p.p.s.a. 14. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.