II SA/Kr 204/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2021 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020r. sygn.akt: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Uzasadnienie: Prezydent Miasta T. decyzją z dnia 4 listopada 2020 r. nr [...], znak: [...], działając na podstawie art. 54, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i art. 63 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a) ustalił warunki zabudowy dla S. M. w zakresie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie obejmującym działki nr ewid. [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w T.. Zaplanowana inwestycja obejmowała zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, infrastrukturę techniczną oraz drogi wewnętrzne. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że złożony w dniu 10 lipca 2020 r. wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z późniejszym jego uzupełnieniem, spełnia wymagania, o których mowa w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. i zawiera wszystkie niezbędne elementy tam przez ustawodawcę określone. Organ przeprowadził analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która wskazała na możliwość realizacji wnioskowanej inwestycji. W trakcie prowadzonego postępowania organ przeanalizował również sąsiednią, istniejącą zabudowę, która cechuje się znaczną różnorodnością i wobec tego planowana inwestycja z uwagi na swoje parametry wprowadzi na tym obszarze ład i harmonię a jednocześnie umożliwi realizację nowoczesnej zabudowy. Nadto organ wskazał, że planowana inwestycja nie wymagała dokonywania uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2-9 u.p.z.p., gdyż działki objęte wnioskiem nie są objęte ochroną konserwatorską a prezydent miasta na prawach powiatu jest jednocześnie zarządcą drogi. W sprawie nie miały również zastosowania regulacje z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Obszar inwestycji posiada w rejestrze gruntów oznaczenie B – tereny mieszkaniowe i PsIII – pastwiska trwałe. Nadto organ wskazał, iż w trakcie postępowania nie było konieczne dokonywanie uzgodnienia również z Dyrektorem Państwowego Gospodarstwa Wodnego – Wody Polskie. W trakcie postępowania swoje uwagi przedstawiła strona – K. M. domagając się dopuszczenia zabudowy jednokondygnacyjnej zajmującej max. 35% terenu z wysokością kalenicy do 6,7 m i możliwością zastosowania dachu dwuspadowego o kącie nachylenia 25o. Odnosząc się do tych uwag, organ wskazał, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest jedynie etapem wstępnym przed postępowaniem w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i jest wydawana po przeprowadzeniu stosownych analiz, m. in. co do sąsiedniej, istniejącej już zabudowy względem planowanej inwestycji. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia wywiodła K. M., zarzucając organowi naruszenie art. 61 u.p.z.p. objawiające się w błędnym zastosowaniu tego przepisu i nieuwzględnieniu w wydanej decyzji okoliczności, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zagospodarowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Stosownie do tego przepisu, organ nie powinien był ustalić dla przedmiotowej inwestycji (zabudowa wielorodzinna) warunków zabudowy, skoro przy przylegającej do drogi publicznej działce nie występuje zabudowa o charakterze wielorodzinnym. Odwołująca się zarzuciła organowi również naruszenie art. 53 ust. 3 w zw. art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ miał naruszyć te przepisy poprzez niesłuszne przyjęcie, że w obszarze podlegającym analizie występują budynki wielorodzinne i jednocześnie nie wziął pod uwagę okoliczności, że w analizowanym obszarze nie występują w całości działki, na których położone są budynki wielorodzinne, a obszar ten obejmuje jedynie niewielkie powierzchnie działek, na których znajduje się budynek wielorodzinny, co zdaniem skarżącej prowadzi do wypaczenia charakteru zabudowy w analizowanym obszarze. Mając na uwadze te zarzuty, odwołująca się wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uznanie, że na przedmiotowych działkach dopuszczalna jest jedynie zabudowa jednokondygnacyjna, zajmująca max. 35% terenu o wysokości kalenicy do 6,7 m. W przypadku nieuwzględniania tego żądania, odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 grudnia 2020 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy zaznaczył, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż w obszarze podlegającym analizie występuje głównie funkcja mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna oraz usługi. Skutkiem tego zdaniem organu odwoławczego budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego na planowanym przez inwestora obszarze stanowi kontynuację istniejącej funkcji mieszkaniowej o charakterze wielorodzinnym. Organ podkreślił, że rozstrzygająca do celów ustalenia tej kwestii jest zabudowa, która występuje w obszarze analizowanym, nie zaś jedynie przy ul. [...]. Ta zabudowa zaś – zdaniem organu – pozwala na zrealizowanie na tym terenie planowanej inwestycji. Nadto organ podkreślił, że planowana zabudowa nie będzie miała charakteru zabudowy wysokościowej, gdyż maksymalne wysokości zostały ustalone na 10 m. Budynek nie będzie zatem tak wysoki, jak te znajdujące się w obszarze analizowanym (prawie 35 m wysokości). Organ I instancji prawidłowo wyznaczył linię zabudowy jako kontynuację istniejącej zabudowy (linia nieprzekraczalna 9 m od granicy terenu z działką nr ewid. [...] i [...] obr. [...] – zgodnie z załącznikiem graficznym). Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji ustalono na max. 37%, co zdaniem organu odwoławczego również jest prawidłowe. Średnia szerokość elewacji również została wyznaczona prawidłowo – na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych budynków znajdujących się na działkach w obszarze analizowanym. Maksymalną wysokość natomiast określono na 10 m do attyki, aby możliwa była realizacja współczesnej zabudowy na terenie i by nowa zabudowa nawiązywała do budynków sąsiednich. Również ten parametr w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego został określono prawidłowo i zgodnie ze stanem faktycznym (zróżnicowana wysokość znajdujących się w obszarze analizy budynków). Przyjęte rozwiązania w zakresie geometrii dachu – zdaniem Kolegium – także odpowiadają przepisom prawa. K. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się uchylenia zarówno jej, jak i decyzji organu I instancji. Skarżąca domagała się również wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego. W zakresie tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu 8 lutego 2021 r. postanowienie znak: [...] o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Negatywne rozstrzygnięcie w tym zakresie zostało wydane również przez Sąd (postanowienie z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 204/21). Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest bowiem aktem podlegającym bezpośredniemu wykonaniu (ma charakter przygotowawczy pod przyszłą inwestycję), a zatem brak było podstaw nawet do merytorycznej analizy przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. We wniesionej skardze skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: a) art. 61 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie ww. przepisu i nieuwzględnienie w wydanej decyzji okoliczności, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zagospodarowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. W realiach niniejszej sprawy nie występuje zabudowa o charakterze wielorodzinnym, b) art. 53 ust. 3 w zw. art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niesłuszne przyjęcie, że w obszarze analizowanym występują budynki wielorodzinne i nie wzięcie przez organ pod uwagę okoliczności, iż w analizowanym obszarze nie występują w całości działki, na których położone są budynki wielorodzinne, a obszar ten obejmuje jedynie niewielkie powierzchnie działek, na których znajduje się budynek wielorodzinny co de facto prowadzi do zaburzenia ładu architektonicznego w analizowanym obszarze, c) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w sposób wyczerpujący a to przez brak przeprowadzenia dostatecznego badania obszaru analizowanego i przyjęcia z góry wniosku, że skoro w tym obszarze obecne są budynki wielorodzinne, to na przedmiotowych działkach można ustalić warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości do 10 m, podczas gdy w analizowanym obszarze brak jest działki z zabudową wielorodzinną, która w całości lub choćby w znacznej części leżałaby w obszarze analizowanym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację wyrażoną w wydanej decyzji administracyjnej. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 12 kwietnia 2021 r. skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, tj. bierze pod uwagę zgodność z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada bowiem przepisom prawa. Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się w takim przypadku odpowiednio. Z przepisu tego wynika, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter wtórny w tym sensie, że jest możliwe dopiero wówczas, gdy dla danego terenu nie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z art. 50 ust. 2 u.p.z.p., który stosuje się odpowiednio do takich decyzji, wynika z kolei, względem jakiego rodzaju robót budowlanych nie jest wymagane uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ze zgromadzonych przez organy dokumentów w aktach sprawy wynika, że zamiarem inwestora jest zrealizowanie robót polegających na budowie budynku wielorodzinnego, a działki nr ewid. [...], [...], [...] obr. [...] położone przy ul. [...] w T. (obszar planowanej inwestycji) nie są objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego organy zasadnie przyjęły, że w sprawie zostały spełnione przesłanki formalne obligujące inwestora do uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Artykuł 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. natomiast uzależnia wydanie przedmiotowej decyzji od kumulatywnego spełnienia warunków, o których mowa w pkt 1-5 tego przepisu, przy czym jak wynika z wniesionej skargi najbardziej sporną okolicznością jest spełnienie wymagań, o których mowa w punkcie 1 tego przepisu. W przypadku punktów 2-5 zebrane dowody pozwalają na stwierdzenie, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne i nie budzi wątpliwości fakt, że inwestor, wnosząc o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, spełnił wymagania, o których mowa w tych przepisach. W sprawie nie miały zastosowania wyłączenia z art. 61 ust. 2-4 u.p.z.p. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten generuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która jest badana przez organy poprzez wykonanie stosownej analizy urbanistycznej, o której mowa w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obszarem analizy objęto teren przylegający do ul. [...] w T. o szerokości ok. 29 m, co należy uznać za prawidłowe. W orzecznictwie wskazuje się, że oceniając spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest wymagane dostosowanie planowanej zabudowy do funkcji dominującej na danym obszarze, lecz konieczne jest jedynie spełnienie warunku "kontynuatora funkcji" już na tym obszarze występującej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 648/20, LEX nr 3162622 oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 26/21, LEX nr 3161203). Inaczej mówiąc, jeżeli określony rodzaj zabudowy już występuje na danym obszarze, to nawet jeżeli stanowi on mniejszość w stosunku do innego rodzaju zabudowy, to i tak warunek kontynuacji jest spełniony, albowiem nowo planowana inwestycja będzie uzupełniać, a zatem kontynuować już istniejącą zabudowę i nie ma znaczenia okoliczność, że na tym samym obszarze występuje także innego rodzaju zabudowa (np. jednorodzinna). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły, że na obszarze planowanej inwestycji występuje zabudowa wielorodzinna i tym samym warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został spełniony. Nie są zatem zasadne twierdzenia skarżącej, iż warunek dobrego sąsiedztwa jest spełniony tylko w stosunku do dominującej zabudowy na danym obszarze. Sąd podziela bowiem wskazane powyżej poglądy sądów administracyjnych, gdyż art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w żadnym wypadku nie daje podstaw do tak dużego interpretacyjnego zawężenia zasady dobrego sąsiedztwa, jak to proponuje skarżąca. Podsumowaniem niech będzie treść wyroku WSA w Rzeszowie: "Sugerowanie się tylko zabudową najbliższą, graniczącą z nieruchomością na której ma powstać inwestycja, z jednej strony nie pozwoliłoby na zachowanie ładu przestrzennego, który zasadniczo nie może ograniczać się tylko do zabudowy w bezpośrednim otoczeniu, zapewniając wznoszenie jedynie obiektów bliźniaczo podobnych do bezpośrednio sąsiadujących. Z drugiej zaś strony stanowiłoby ograniczenie wolności zabudowy, ponieważ właściciel musiałby zrezygnować z inwestycji, która nie pokrywa się z budynkami lub stanem zagospodarowania działki znajdującej się obok" (wyrok z dnia 20 marca 2019 r. II SA/Rz 1201/18, LEX nr 2705290). Niemniej jednak, Sąd ma na uwadze, że pewnego rodzaju odejście od dominującej zabudowy na danym obszarze powinno być uzasadnione, tak aby nie został zaburzony ład przestrzenny a inwestycja nie generowała uciążliwości w stosunku do działek sąsiednich. W tym zakresie miarodajnym dowodem jest wspomniana analiza urbanistyczna, która wykazała, że na określonych w niej działkach już znajdują się budynku mieszkaniowe wielorodzinne w zabudowie wolnostojącej i ta kwestia w połączeniu z parametrami planowanej inwestycji zestawionej z budynkami już istniejącymi, przesądza, że w tym przypadku dojdzie do kontynuacji istniejącej zabudowy w rozumienie przywoływanych wyżej przepisów i poglądów. Jak to wskazał NSA w wyroku z dnia 9 marca 2017 r. II OSK 1732/15, LEX nr 2341157: "1. Niejednorodność sposobu zabudowy obszaru analizowanego stanowi uzasadnienie dla uznania za słuszne odniesienia się przy określaniu wskaźników dla planowanej zabudowy jedynie do zabudowy o analogicznym przeznaczeniu. 2. Racjonalne jest przyjęcie, że dla ustalenia warunków konkretnego rodzaju zabudowy decydujące znaczenie powinna mieć w szczególności analiza właśnie tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. 3. O ile analiza urbanistyczna obejmować będzie pod kątem zachowania ładu przestrzennego wszystkie działki położone w zakreślonym obszarze analizowanym, to jednak konkretyzacja warunków dla nowej zabudowy może odbyć się poprzez odniesienie już tylko do zabudowy o tożsamej funkcji, np. zabudowy wielorodzinnej". Należy też zauważyć, że obszar analizy nie musi obejmować całości powierzchni nieruchomości, aby uznać, że wchodzi ona do tego obszaru. "Biorąc pod uwagę, że granica obszaru analizowanego w praktyce zawsze będzie przecinać jakieś działki i budynki, brak jest podstaw prawnych do uwzględniania w obliczeniach tylko tych budynków, które znajdują się na działkach w całości znajdujących się w obszarze analizowanym" (tak WSA w Poznaniu z dnia 22 maja 2019 r. II SA/Po 28/19, LEX nr 2687277). "Sąd nie podziela zastrzeżeń strony co do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, w szczególności zaś uwzględnienia w analizie działek, których nieznaczna część znajduje się w tym obszarze. Podnieść należy bowiem, że obszar analizowany musi obejmować co najmniej teren wytyczony zgodnie z normą § 3 ust. 2 rozporządzenia. Oznacza to zatem, że z tak wyznaczonego obszaru analizowanego organ nie można wyłączyć poszczególnych, wyodrębnionych geodezyjnie, nieruchomości tylko z uwagi na to, że część z ich powierzchni znajduje się poza obszarem analizowanym. Nie może też ograniczyć się do analizy fragmentu nieruchomości znajdującego się w obszarze analizowanym. Analiza, o jakiej mowa w omawianym przepisie rozporządzenia, może bowiem odnosić się jedynie do całej działki, gdyż to cała działka może spełniać określone funkcje i jako taka podlega charakterystyce, pod kątem warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p." (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 lipca 2019 r. II SA/Bd 601/18 LEX nr 2715154, podobnie w wyroku z dnia 10 lipca 2019 r. II SA/Bd 1446/18, LEX nr 2718052). Dalej zauważyć trzeba, że organy prawidłowo ustaliły wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, biorąc pod uwagę średnią z obszaru podlegającego analizie urbanistycznej. Pewne wątpliwości mogłaby wzbudzać okoliczność, że szerokość elewacji frontowej została określona tylko w zakresie maksymalnym (max. 23 m). Jednak wartość ta nawiązuje do średniej szerokości w obszarze analizowanym, a nadto analizator wskazał, że nawet niewielki obiekt ( to znaczy z mniejszą szerokością) wpisze się w ład przestrzenny, zważywszy, że w bezpośrednim otoczeniu znajduje się zabudowa jednorodzinna, usługowa, niewielkich rozmiarów ( za wyjątkiem obiektu ZUS). Podobnie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została ustalona tylko w sposób maksymalny (10 m), bez określenia dolnego parametru. Jednakże organy przekonywująco uzasadniły ten fakt zróżnicowaną wysokością budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Najbliżej położony budynek ma wysokość ok. 10 m, a zatem planowana inwestycja będzie odpowiadać w tym zakresie zabudowie już istniejącej. Budynki na sąsiednich działkach mają następujące wysokości do kalenicy: nr [...] – 12,6 m, nr [...] – 9,6 m, nr [...] – 12,7 m, nr [...] – 10,3 m, nr [...] – 9,7 m, nr [...] – 9,9 m, zatem wysokość maksymalna 10 m (jaką proponuje inwestor) wpisze się w otoczenie. Natomiast zrealizowanie nieco niższej zabudowy, przy tak zróżnicowanej wysokości istniejących obiektów, nie doprowadzi do zaburzenia ładu urbanistycznego i brak jest podstaw do uznania, że niewyznaczenie minimalnej wysokości stanowi istotne naruszenie prawa. Powracając do spełnienia w sprawie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) należy jeszcze raz podkreślić, że to analiza urbanistyczna jest w tym zakresie dowodem podstawowym. Analiza taka, wbrew twierdzeniom skarżącej, dotyczy całego obszaru, nie zaś tylko jednego wąskiego wycinka, zlokalizowanego bezpośrednio przy planowanej inwestycji. Wyselekcjonowanie tylko pewnego, wąskiego obszaru w analizie podważałoby jej funkcję i cel a przez to prowadziłoby do uznania jej za dowód niemiarodajny i niepełny (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1432/15, LEX nr 2328905 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 3035/15, LEX nr 2406257). Tym samym tylko pełna i właściwie przeprowadzona analiza urbanistyczna pozwala na precyzyjne określenie czy w sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W tym przypadku analiza została przeprowadzona w sposób prawidłowy i rzetelny, co wyklucza przyjęcie że planowana inwestycja będzie naruszać wymogi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności punktu 1 tego przepisu. Jak już wskazywano powyżej, pojęcie kontynuacji zabudowy nie może być rozumiane w sposób maksymalnie zawężający, gdyż w takim przypadku prawo do zabudowy danej działki w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego byłoby w istocie iluzoryczne, a niekiedy wręcz niemożliwe. Nawet jeżeli w toku danej sprawy organy powzięłyby wątpliwości co do spełnienia przesłanki kontynuacji zabudowy a tym samym co do możliwości wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w brzmieniu postulowanym przez inwestora, to i tak co do zasady winny one być każdorazowo rozstrzygane na korzyść inwestora, gdyż tylko wówczas możliwe stanie się maksymalne urzeczywistnienie zasady wolności zagospodarowania terenu i jego zabudowy (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1086/15, LEX nr 2248090). Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela te zapatrywania i wobec tego, biorąc pod uwagę, że zebrane przez organy dowody, w tym przede wszystkim sporządzona analiza urbanistyczna, dają podstawy do przyjęcia, że planowana inwestycja będzie funkcjonalnie łączyć się z zabudową już istniejącą, to wobec tego warunek kontynuacji zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. będzie dostatecznie spełniony a ład przestrzenny nie zostanie zaburzony. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że w sprawie nie doszło do naruszenia ani przepisów prawa materialnego, ani procesowego. Z tych względów skarga nie mogła zostać uwzględniona i jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.