II OSK 2447/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 204/21 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] grudnia 2020 r. sygn. akt [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 204/21 oddalił skargę K. M. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z [...] grudnia 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2020 r. nr [...], którą ustalono warunki zabudowy dla S. M. w zakresie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie obejmującym działki nr ewid. [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Zaplanowana inwestycja obejmowała zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, infrastrukturę techniczną oraz drogi wewnętrzne. Zdaniem Sądu I instancji biorąc pod uwagę, że zebrane przez organy dowody, w tym przede wszystkim sporządzona analiza urbanistyczna, dają podstawy do przyjęcia, iż planowana inwestycja będzie funkcjonalnie łączyć się z zabudową już istniejącą, spełniony został warunek kontynuacji zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej upzp). 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: a) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 1-4 upzp, poprzez błędną wykładnię pojęcia sąsiedztwa, która nie wzięła pod uwagę wpływu inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym i która zignorowała obowiązujące zasady ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju; b) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji również niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na uznaniu, że w sprawie istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, podczas gdy w rzeczywistości w analizowanym obszarze brak jest przy ul. [...] budynków wielorodzinnych; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 Kpa poprzez niewłaściwą kontrolę działalności organu administracji, a w konsekwencji oddalenie skargi, pomimo tego że organ II instancji dopuścił się błędów w ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegających na nieuzasadnionym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie bez znaczenia pozostaje fakt, że w obszarze analizowanym nie występują w całości działki, na których występują budynki wielorodzinne. W związku z podniesionymi zarzutami, w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego Sądowi I instancji. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 3.2. Skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. 3.3. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 upzp, uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy usługowej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (por. wyroki NSA z 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 952/10, z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2618/18). Natomiast przez pojęcie "działki sąsiedniej" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się na pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość (por. wyrok NSA z 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 502/13). Ponadto pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2089/12). 3.4. W świetle powyższego niezasadne są zarzuty naruszenia prawa materialnego. W niniejszej sprawie przedsięwzięcie polegające na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną pozostaje w zgodzie z występującą funkcją terenu, ponieważ w obszarze analizowanym występuje tego typu zabudowa. Podkreślić przy tym należy, że do celów ustalenia tej kwestii znaczenie ma zabudowa, która występuje w obszarze analizowanym, nie zaś jedynie przy ul. [...]. Ponadto organ nie miał podstaw, aby w oparciu o art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 1-4 upzp odmówić ustalenia warunków zabudowy, skoro wymóg ładu przestrzennego wynikający z zasady kontynuacji został zachowany. Dlatego też zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 1-4 upzp oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp są niezasadne. 3.5. Bezzasadnie zarzuca się również w skardze kasacyjnej naruszenie art. 134 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 Kpa. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organy prawidłowo uznały, że jeżeli obszar analizowany obejmuje część nieruchomości, to wówczas nie można ograniczać się wyłącznie do tego fragmentu, lecz należy mieć w polu widzenia całą nieruchomość (wyrok WSA w Gdańsku z 14 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 252/21). Dlatego też organy nie dopuściły się błędów w ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego. 3.6. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjne są zatem niezasadne. 3.7. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.