VII SA/Wa 1723/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J. Z. i S. Z. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] w przedmiocie nieudzielenia pozwolenia na podział działek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ("Minister") działając na podstawie art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., "k.p.a.") oraz art. 36 ust. 1 pkt 8, art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. Z. i S. Z. ("skarżący") z dnia [...] lutego 2017 r. od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], którą nie pozwolono skarżącym na podział działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerem [...] i [...] z obrębu [...], znajdujących się w [...] przy ul. [...] w [...], wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] marca 1973 r., zgodnie ze wstępnym projektem podziału– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że na działce ew. nr [...] znajduje się jeden ze stoków zachowanej suchej fosy oraz część jej dna, natomiast na działce ew. nr [...] znajduje się drugi stok fosy, znaczna część jej dna oraz budowle forteczne: magazyn gotowych naboi i kaponiera szyjowa. Na terenie ww. działek znajduje się także wtórna zabudowa. Organ pierwszej instancji wyjaśnił przy tym, że pierwotnie fort stanowił jedną działkę, co potwierdza tzw. plan hipoteczny z [...] r. Obecnie teren fortu jest podzielony na kilka działek, których właścicielami są różne podmioty. Podziału dokonano w latach 60. i 80. XX w., bez udziału organu ochrony zabytków. Zgodnie z argumentacją [...] Konserwatora Zabytków dokonanie podziału zabytku oznacza brak konieczności solidarnego działania wszystkich jego współwłaścicieli w odniesieniu do całości zabytku oraz utrudnienie możliwości wyegzekwowania przez organ konserwatorski obowiązku jego utrzymania w odpowiednim stanie, stosownie do przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także możliwości zachowania jego integralności. Dalsza parcelacja i idące za nią zwiększenie liczby właścicieli fortu skutkowałoby uniemożliwieniem organowi sprawowanie skutecznej ochrony konserwatorskiej nad tym zabytkiem. Odwołanie od tej decyzji, w ustawowym terminie, złożyli skarżący wskazując, że proponowany podział nieruchomości nie narusza zasady ochrony zabytków. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, decyzją z dnia [...] maja 2017 r., utrzymał w mocy decyzję [...]Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2017 r., uznając, że została ona podjęta na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz w oparciu o prawidłową interpretację przepisów prawa materialnego i procesowego. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami podział zabytku wpisanego do rejestru zabytków wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydanego w formie decyzji. Minister stwierdził, że celem objęcia ochroną konserwatorską zabytku poprzez wpisanie go do rejestru zabytków jest tworzenie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zgodnie z art. 4 pkt 1 ww. ustawy. Dokonanie wnioskowanego podziału stoi w sprzeczności z wskazanymi podstawowymi zasadami ochrony zabytków, tj. podejmowaniem działań zmierzających do trwałego zachowania wartości zabytkowych obiektów i zapewniających warunki ochrony konserwatorskiej. Podzielenie zabytku oznacza brak konieczności solidarnego działania wszystkich jego właścicieli i użytkowników w odniesieniu do całości zabytku oraz utrudnienie możliwości wyegzekwowania przez organ konserwatorski obowiązku ich utrzymania w odpowiednim stanie, stosownie do przepisów tej ustawy, a także, co ma istotne znaczenie, możliwości zachowania ich integralności. Na działce o nr ew. [...] znajduje się jeden ze stoków zachowanej suchej fosy oraz część jej dna, natomiast na działce o nr ew. [...] znajduje się drugi stok fosy, znaczna część jej dna oraz budowle forteczne: magazyn gotowych naboi i kaponiera szyjowa. Projekt podziału działek zakłada wydzielenie działek [...] o pow. 0,049ha i dz. [...] o pow. 0,2058 ha oraz dz. [...] o pow. o,2156 ha i dz. [...] o pow. 0,5405 ha. Wnioskowany podział oznacza "poprzeczny" podział stoków i dna suchej fosy, co stanowi naruszenie walorów zabytkowych fortu poprzez rozbicie istniejącej struktury funkcjonalno-przestrzennej i zaburzenie relacji przestrzennych pomiędzy poszczególnymi jego elementami. Minister podkreślił, że istniejąca dezintegracja – fort zlokalizowany jest obecnie na kilku większych działkach, stanowiących jego trzon [...] i kilku o niewielkich rozmiarach, zlokalizowanych na obrzeżach, których właścicielami są różne podmioty – nie może być powodem dopuszczenia do dalszych podziałów własnościowych przedmiotowego zabytku. Minister wyjaśnił jednocześnie, że podziały, na które zgodził się ... Konserwator Zabytków, decyzjami listopada 2013 r. i z września 2014 r., miały na celu umożliwienie zmian własnościowych podziemnej części zabytkowego magazynu gotowych naboi. Dzięki nim całość ww. budowli znalazłaby się we władaniu jednego właściciela, a więc służyły one poprawie warunków ochrony zabytków. Minister podkreślił też, że w porządku prawnym prawo własności nie jest jedyną wartością chronioną. Ograniczenie możliwości podziału zabytku, które przewiduje przepis art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowi ocena dopuszczalności podziału przez wyspecjalizowany organ. Mając na uwadze cel regulacji art. 4 ww. ustawy proponowany podział działek byłby działaniem na szkodę chronionego zabytku, gdyż stwarza on możliwość pogorszenia warunków jego ochrony. Podział nieruchomości, z punktu widzenia ochrony zabytków, jak wskazano powyżej, jest istotną zmianą, naruszającą wartości zabytkowe, dla zachowania których zespół został objęty ochroną konserwatorską we wskazanych granicach. Skargę na powyższą decyzję złożyli J. Z. i S. Z., wnosząc o jej uchylenie lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili dowolność rozstrzygnięcia wykraczającą poza zwykłą uznaniowość orzekania przez organ administracji publicznej, a co za tym idzie nieuzasadnioną odmowę dokonania podziału, co narusza prawo własności wnioskodawcy, gwarantowane m.in. art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 kodeksu cywilnego oraz nieuwzględnienie w uzasadnieniu decyzji należytego wyjaśnienia przyczyn odmowy, co narusza art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że podział działek w żaden sposób nie uniemożliwia trwałego zachowania znajdującej się na nich fosy ani budowli fortecznych i nie powoduje zagrożenia mogącego powodować uszczerbek dla ich wartości. W wyniku zaproponowanego podziału magazyn naboi ani kaponiera szyjowa nie zostaną podzielone. Proponowana linia podziału przebiega niemal wzdłuż linii budowli i w żaden sposób nie wpływa na ich integralność. Ponadto, znaczna część dna fosy również nie ulegnie podziałowi. Ich zagospodarowanie i utrzymanie nie będzie zatem utrudnione. W ocenie skarżących, dokonanie podziału geodezyjnego w żaden sposób nie zmniejsza ochrony ustawowej nad zabytkiem, a jeżeli organ twierdzi inaczej, powinien tezę taką wyjaśnić i udowodnić. Ustawowy poziom ochrony pozostanie ten sam niezależnie od tego, czy fosa i kaponiera znajdują się na dwóch czy więcej działkach i czy jest jeden właściciel, czy wielu. Skarżący podkreślili, że dokonanie podziału przedmiotowej nieruchomości nie zwolni ewentualnego przyszłego właściciela (właścicieli) od obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ani z podlegania nadzorowi organu. Rzekome utrudnienie możliwości egzekwowania przez organ obowiązku utrzymania zabytków nie powinno zatem stanowić przesłanki wpływającej na decyzję o podziale. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem - w ocenie Sądu- zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2017r. utrzymująca w mocy decyzję [...]Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], którą nie pozwolono na podział działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerem [...] i [...] z obrębu [...], znajdujących się w [...] przy ul. [...] w [...], wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] marca 1973 r. Wskazać trzeba, iż art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków nie określa przesłanek umożliwiających pozytywne zaopiniowanie podziału nieruchomości zabytkowej. Stąd oceny tej organ ochrony zabytków dokonuje przez pryzmat art. 4 wskazanej ustawy, który określa przykładowo na czym polega ochrona zabytków. Zgodnie z tym przepisem ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: 1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; 2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; 3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; 4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę; 5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków; 6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Zgodnie z przepisem art. 36 ust. 1 pkt 8 - dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W świetle tej regulacji organ konserwatorski może odmówić wydania pozwolenia na podział nieruchomości zabytkowej, gdy w jego ocenie podział ten wpłynąłby negatywnie na zachowane historyczne wartości przestrzenne, czy architektoniczne chronionego obszaru i takie stanowisko zostanie przez organ prawidłowo uzasadnione. Sam fakt, że ustawodawca przewidział taką normę kompetencyjną dla organu nadzoru konserwatorskiego świadczy o tym, że uznał, że podział geodezyjny nieruchomości może stanowić zagrożenie dla zabytku. Tym samym przed dokonaniem podziału koniecznym jest, aby właściwy w sprawie organ rozważył, czy in concreto w obliczu planowanego podziału takie zagrożenie istnieje. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego orzekając w oparciu art. 36 ust. 1 pkt 8 ww. ustawy o ochronie zabytków, słusznie powołał się na zasady i cele ochrony konserwatorskiej, lecz nie wskazał na żadne okoliczności występujące w sprawie, które przemawiają za tym, iż zgoda na podział nieruchomości spowoduje naruszenie integralności zabytku. Okolicznością bezsporną pozostaje, że działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...], znajdują się w [...] przy ul. [...] w [...], wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] marca 1973 r. Jak ustaliły organy na działce ew. nr [...] znajduje się jeden ze stoków zachowanej suchej fosy oraz część jej dna, natomiast na działce ew. nr [...] znajduje się drugi stok fosy, znaczna część jej dna oraz budowle forteczne: magazyn gotowych naboi i kaponiera szyjowa. Na terenie ww. działek znajduje się także wtórna zabudowa. Pierwotnie fort stanowił jedną działkę, co potwierdza tzw. plan hipoteczny z 1936 r. Obecnie teren fortu jest podzielony na kilka działek, których właścicielami są różne podmioty zaś podziału dokonano w latach 60. i 80. XX w. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie organu o odmowie udzielenia pozwolenia na podział działek jest co najmniej przedwczesne, a zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy, należy uznać za uzasadniony. Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądowym dotyczącym tej problematyki zwraca się uwagę na prewencyjne działanie organów ochrony konserwatorskiej (por. np. wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r., II OSK 382/12), niemniej jednak to działanie nie może być nieograniczone i niczym nieuzasadnione. W przeciwnym bowiem wypadku należałoby przyjąć, że podział działki wchodzącej w skład zabytku zawsze (potencjalnie) będzie niedozwolony. W rozpoznawanej sprawie ochronie konserwatorskiej podlega [...] ,a więc przestrzenne założenie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznym. W związku z tym w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organ powinien ustalić (a następnie wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji) na czym polega naruszenie integralności zabytku wskutek podziału nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Innymi słowy, organ powinien wyjaśnić, dlaczego zgoda na podział nieruchomości spowoduje naruszenie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania. Z akt sprawy nie wynika, że podział nieruchomości w sposób określony przez stronę we wniosku naruszy chroniony zabytek jaki jest [...]. W ocenie Sądu organy konserwatorskie nie przesądziły, że proponowany podział zmieni stan faktycznego istniejący na nieruchomościach objętych ochroną konserwatorską. Wydzielenie działki nie spowoduje budowy na niej nowego obiektu lub jego przebudowy. Skutki wydzielenia działki sprowadzą się w istocie do wytyczenia nowych granic na mapie geodezyjnej. Zabudowa na wydzielonych działkach pozostanie niezmieniona. |Organy nie wskazały racjonalnych podstaw do przyjęcia, że zgoda na dokonanie podziału spowodowałby, istotne przekształcenie historycznie ukształtowanej nieruchomości, wpływając na obniżenie wartości zabytkowych całego terenu i zakłóciłby zintegrowaną przestrzeń jego układu. Organ odwoławczy ponownie orzekając w tej sprawie weźmie pod uwagę, że geodezyjny podział nieruchomości jest zabiegiem formalno-prawnym i bezpośrednio nie wywołuje żądnych skutków w sferze chronionego zabytku jako całości. Sam przez się nie powoduje więc zagrożenia z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej tego układu. Wydzielona działka będzie dalej podlegała rygorom prawnym, wynikającym z jej usytuowania na obszarze chronionym (pro. np. wyrok WSA w Warszawie z 16 lipca 2010 r., I SA/Wa 101/10, lex nr 673552). A zatem ryzyko, że ewentualny nowy jej właściciel będzie dążył do naruszenia spójności i integralności całego zabytku jest wyłącznie hipotetyczne i możliwe do zapobieżenia przez konserwatora realizującego swoje ustawowe zadania i kompetencje w stosunku do tego obszaru. Należy dodać, że decyzja której dotyczy rozpoznawana sprawa ma niewątpliwie wpływ na sposób realizacji prawa własności w odniesieniu do części nieruchomości skarżącej. Ograniczenie prawa własności, wynikające z objęcia zabytku ochroną konserwatorską, ma swoje podstawy w przepisach ustawy. Nie powinno jednak naruszać istoty prawa własności. Rozstrzygnięcie w sprawie udzielenia zezwolenia na podział nieruchomości objętej ochroną konserwatorską powinno mieć zatem również na względzie prawo właściciela do rozporządzenia zbędną dla niego częścią tej nieruchomości. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 powołanej ustawy.