II OSK 823/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2021 r. sygn. akt VII SAB/Wa 344/20 o odrzuceniu skargi R. L. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym postanowieniem z 5 lutego 2021 r. sygn. akt VII SAB/Wa 344/20 odrzucił skargę R. L. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że R. L. [...] października 2020 r. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej "PINB") postępowania w sprawie samowolnej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Sąd ustalił, że: 1. skarżący pismem z [...] października 2016 r. wystąpił do PINB o wszczęcie postępowania w sprawie rozbudowy zabudowań znajdujących się na terenie sąsiadującej z jego nieruchomością działki; 2. decyzja z [...] maja 2019 r. PINB nałożył na B. K. obowiązek wykonania niezbędnych robót budowlanych; 3. skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji; 4. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB") decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] uchylił w całości decyzję PINB z [...] maja 2019 r.; 5. po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne wszczęte [...] kwietnia 2018 r. w sprawie samowolnej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego; 6. skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji; 7. decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] WINB uchylił zaskarżoną decyzję PINB z [...] listopada 2019 r. w całości i na podstawie art. 105 ust. 1 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Uwzględniwszy opisany wyżej stan sprawy oraz przywoławszy treść art. 53 § 2b oraz art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "P.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w uchwale z [...] czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów wyraził pogląd, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej powoływana jako "P.p.s.a."). Następnie Sąd pierwszej instancji skonkludował, że taka sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie, bowiem skarżący wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania po zakończeniu postępowania administracyjnego i wydaniu ostatecznej decyzji. Konsekwentnie zatem wniesioną przez skarżącego skargę należało uznać za niedopuszczalną. R. L., reprezentowany przez pełnomocnika (żonę będącą sędzią), wniósł skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 lutego 2021 r., zaskarżając je w całości. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 16 § 1 i § 3 K.p.a. i uznanie, że decyzja organu drugiej instancji, tj. WINB z [...] stycznia 2020 r. nr [...], jako ostateczna, zakończyła postępowanie w sprawie, gdy tymczasem postępowanie to nadal się toczy, bowiem zaskarżona ostateczna decyzja WIMB z [...] stycznia 2020 r. nr [...] nie uzyskała waloru prawomocności, gdyż na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 569/20, który uprawomocnił się 15 grudnia 2020 r., została uchylona, jak również wyrokiem tym uchylona została poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji. 2. Naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie merytoryczne skargi i w konsekwencji nieuwzględnienie skargi i nieuznanie, że organ dopuścił się bezczynności (w odniesieniu do pkt 3 skargi z 20 października 2020 r.), tj. niepodjęcia do dnia dzisiejszego czynności celem wszczęcia postępowania i wydania decyzji na skutek pisma skarżącego z [...] października 2016 r., oraz przewlekłego prowadzenia postępowania (w odniesieniu do pkt 1 skargi z [...] października 2020 r.), tj. postępowania wszczętego w sprawie samowolnej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego znajdującego, się na działce nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...], a także (w odniesieniu do pkt 2 skargi z [...] października 2020 r.), tj. postępowania wszczętego w sprawie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...], przy jednoczesnym niestwierdzeniu, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały charakter rażącego naruszenia prawa, oraz nieprzyznanie od organu na rzecz skarżącego stosownej sumy pieniężnej, a w szczególności: – nierozpoznanie merytoryczne skargi w jej pkt 1) i w konsekwencji w pkt 1a), w sytuacji, w której na dzień składania skargi w sprawie zapadła ostateczna, ale nie prawomocna decyzja, a na dzień rozpoznawania skargi decyzja ta i poprzedzająca ją decyzja PINB została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 569/20, który uprawomocnił się 15 grudnia 2020 r. i sprawa jako niezakończona nadal się toczy; – nierozpoznanie merytoryczne skargi w jej pkt 2 i w konsekwencji w pkt 2a) w sytuacji, w której na dzień składania skargi w sprawie zapadła ostateczna, ale nie prawomocna decyzja, a na dzień rozpoznawania skargi sprawa zawisła już przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie; – nierozpoznanie merytoryczne skargi w jej pkt 3) i w konsekwencji w pkt 3a) w sytuacji, w której w sprawie wniesionej przez skarżącego pismem z [...] października 2016 r. w zakresie naruszeń prawa budowlanego, zarówno na dzień wniesienia skargi, jak i na dzień przekazania przez Sąd oraz na dzień wnoszenia skargi kasacyjnej PINB nie wydał żadnej decyzji; b) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 53 § 2b P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi wobec uznania, że postępowanie, którego dotyczy skarga już się nie toczyło na dzień wniesienia skargi, ponieważ zostało zakończone ostateczną decyzją WINB z [...] stycznia 2020 r. nr [...], w sytuacji, gdy decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 21 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 569/20, który uprawomocnił się w dniu 15 grudnia 2020 r., została uchylona; c) art. 163 § 1 w zw. z art. 166 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi - co wobec braku odniesienia się przez Sąd do części zarzutów, tj. podniesionych przez skarżącego w pkt 2) i pkt 3) skargi z 20 października 2020 r. - skutkuje niemożnością poznania przez skarżącego rzeczywistych motywów rozstrzygnięcia. Podnosząc powyższe zarzuty, R. L. wniósł o: 1. uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie lub zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, 2. rozpoznanie sprawy na rozprawie, 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powołanego przepisu wynika, że Sąd nie jest związany wnioskiem strony o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Nie znajdując powodów, by skierować skargę kasacyjną R. L. do rozpoznania na rozprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał ją na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionej podstawie. Po pierwsze należy zauważyć, że w skardze z [...] października 2020 r. R. L. zaskarżył bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) w sprawie samowolnej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego; 2) w sprawie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego. Powołana w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB") z [...] listopada 2018 r. nr [...] znajduje się w aktach sprawy przekazanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wraz ze skargą kasacyjną (str. 230 – skoroszyt z oznaczeniem "budynek mieszkalny"). Z uzasadnienia tej decyzji (str. 3) wynika, że przedmiotem postępowania, które nią zakończono, była wyłącznie sprawa samowolnej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. W aktach sprawy znajduje się także decyzja WINB z [...] listopada 2020 r. nr [...] (str. 101 – skoroszyt z oznaczeniem "budynek gospodarczy"), którą organ odwoławczy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej "PINB") z [...] lipca 2020 r. nr [...] w części dotyczącej adresata nałożonych obowiązków (nakładając je na innego adresata) i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie. Z uzasadnienia tej decyzji (str. 3) wynika, że przedmiotem postępowania, które nią zakończono, była sprawa dotycząca samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Jak wynika z art. 138 zw. z art. 166 P.p.s.a. określenie przedmiotu zaskarżenia jest obligatoryjnym elementem sentencji postanowienia. W świetle natomiast art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a. uzasadnienie postanowienia powinno zawierać m.in. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy. W sentencji zaskarżonego postanowienia jako przedmiot zaskarżenia (objęty skargą R. L. z [...] października 2020 r. – przyp. NSA) wskazano "bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]". Druga z opisanych wyżej decyzji WINB nie została jednak powołana w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. W części sprawozdawczej uzasadnienia wskazano natomiast, że R. L. "wniósł w dniu [...] października 2020 r. skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (...) w sprawie samowolnej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego". Z kolei w części uzasadnienia zawierającej podstawę prawną rozstrzygnięcia przedmiot zaskarżenia opisano "ogólnie" stwierdzając, że skarżący "wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]". Konfrontacja sentencji postanowienia (w której przedmiot zaskarżenia w sprawie ze skargi R. L. określono jako "bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania", nie precyzując jakiego postępowania dotyczy kwestionowana "opieszałość" PINB) z jego uzasadnieniem (w którym najpierw wskazano, że R. L. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie w sprawie samowolnej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jednak następnie - wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia - określono przedmiot zaskarżenia ogólnie, podobnie jak w sentencji) nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy: 1) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał skargę R. L. z [...] października 2020 r. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w całości, tj. zarówno w zakresie samowolnej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], jak i w zakresie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego zlokalizowanego na tej samej nieruchomości; 2) czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał wyłącznie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie samowolnej nadbudowy i rozbudowy wskazanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Po drugie, zarówno z sentencji, jak i z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Rozstrzygnięcie uchwały powołanej w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia jest następujące "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Nie ma w nim mowy o skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania. Odrzucając skargę na "przewlekłe prowadzenie postępowania", z powołaniem się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, Sąd pierwszej instancji zobowiązany był zatem do wyjaśnienia, dlaczego – jak stwierdził – "sytuacja" opisana w rozstrzygnięciu uchwały miała miejsce w sprawie ze skargi R. L., w części, w jakiej skarżący zarzucił przewlekłe prowadzenie postępowania. Należy bowiem zauważyć, że kwestia zastosowania powołanej uchwały w sprawach ze skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest jednolicie postrzegana w orzecznictwie sądów administracyjnych. W części orzeczeń sądy stwierdzają, że nie ma ona zastosowania w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2893/20 i z 28 sierpnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1479/20 – niepublikowane, dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), w innych orzeczeniach sądy stwierdzają, że są nią związane na podstawie art. 269 § 1 P.p.s.a. (tzw. ogólna moc wiążąca uchwały) (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1004/19 i II OSK 2968/19 – niepublikowane, dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), w jeszcze innych przyjmują, że uchwała ta stanowi swoistą "wskazówkę" w zakresie oceny dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowań administracyjnych inicjowanych po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 1069/20, z 26 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 3084/19 i z 25 listopada 2020 r. II OSK 2751/19 – niepublikowane, dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konkludując należy stwierdzić, że opisane wyżej uchybienia, po pierwsze nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, w jakim zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę R. L. z [...] października 2020 r., po drugie nie pozwalają na zweryfikowanie, na jakiej podstawie Sąd powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, odrzucając skargę w części obejmującej przewlekłe prowadzenie postępowania. Oba te naruszenia zasadnym czynią zarzut nr 2c) skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 163 § 1 w zw. z art. 166 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi, skutkujący niemożnością poznania przez skarżącego rzeczywistych motywów rozstrzygnięcia. Uchybienia te powodują jednocześnie, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie objętym pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej. Dokonanie kontroli instancyjnej co do meritum zaskarżonego orzeczenia będzie możliwe dopiero po usunięciu stwierdzonych powyżej naruszeń. Trzeba przy tym nadmienić, że stosownie do treści art. 57 § 3 P.p.s.a., jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, trzeba wyjaśnić, że stosownie do treści art. 209 P.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204. Zgodnie natomiast z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. I OPS 4/07 (ONSAiWSA z 2008 r. nr 2, poz.23), przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Takim postanowieniem jest postanowienie o odrzuceniu skargi. Naczelny Sąd Administracyjnym nie miał więc podstawy prawnej do rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku R. L. o zwrot kosztów podstępowania.