II OSK 2312/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 188/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji, w wyniku wznowienia postępowania, w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 188/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Powyższe rozstrzygnięcie Sądu I instancji skargą kasacyjną wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżyła w całości [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...], podnosząc zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji: I. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię: 1) art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) poprzez wadliwe określenie obszaru oddziaływania inwestycji budowlanej planowanej przez skarżącą, w tym przyjęcie, że inwestycja ta wprowadzi ograniczenia w sposobie zagospodarowania loggii przynależnej do lokalu należącego do [...] (uczestnik postępowania); 2) art. 28 ust. 2 ww. ustawy - Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że [...] posiadała status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, zakończonego wydaniem przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z dnia [...] września 2015 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę; II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2109 r. poz. 2325), dalej jako: P.p.s.a., w związku z art. 3 pkt 20 oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, polegające na nieuchyleniu decyzji organu II instancji pomimo istnienia podstaw do uchylenia tej decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., wobec naruszenia przez ten organ powołanych przepisów prawa budowlanego i błędne przyjęcie, że [...] przysługiwał status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na nieuchyleniu decyzji organu II instancji pomimo istnienia podstaw do uchylenia tej decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., wobec naruszenia przez ten organ powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i ich bezpodstawnego zastosowania z uwagi na wznowienie postępowania oraz uchylenie ostatecznej decyzji, w sytuacji, kiedy składająca podanie o wznowienie postępowania [...] nie miała w tym postępowaniu przymiotu strony, a zatem brak było podstaw do wznowienia postępowania i uchylenia wydanej uprzednio decyzji. Skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie od organu na jej przecz kosztów postępowania za obie instancje oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, że Sąd I instancji błędnie przyjął za organem odwoławczym, iż [...] - ze względu na to, że planowane roboty budowlane wykonane będą na bocznym fragmencie loggi przynależnej do jej lokalu - powinna być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2015 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie elewacji wraz z dociepleniem ścian zewnętrznych oraz wymianą stolarki okiennej klatek schodowych i piwnic w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym w [...] przy ul. [...] [...]. Spółdzielnia sprawuje zarząd nieruchomością wspólną. Zdaniem strony, zamurowanie wąskiego otworu w jednej ze ścian logii, przy jednoczesnym istnieniu dużego, głównego otworu w drugiej ścianie, nie spowoduje ograniczenia w korzystaniu z loggi. Sąd powinien przyjąć, że [...] nie przysługuje status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji powinien uznać, że organ II instancji bezpodstawnie przyjął, że w tej sprawie zaistniała określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanka wznowienia postępowania w sprawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd I instancji z tych względów powinien zatem przyjąć, że uchylenie ostatecznej decyzji na skutek wznowienia postępowania nastąpiło z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – [...] - wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie wskazać należy, że w związku ze skierowaniem sprawy zarządzeniem przewodniczącej wydziału z dnia 8 marca 2021 r. do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), skarga kasacyjna [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] została rozpoznana w powyżej wskazanym trybie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec powyższego, orzekając w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku wystąpienia w tej sprawie którejkolwiek z podlegających uwzględnieniu z urzędu podstaw nieważności postępowania sądowego, rozpoznał sprawę ze skargi kasacyjnej w granicach wyznaczonych powołanymi przez stronę skarżącą podstawami kasacyjnymi oraz przytoczoną na ich poparcie argumentacją. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skargę kasacyjną należało oddalić, ponieważ podniesione w nim zarzuty nie okazały się zasadne. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji. Sporna w tej sprawie kwestia statusu [...] jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2015 r. nr [...], pominiętej w tym postępowaniu, a w związku z tym dającą podstawę do zastosowania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w zaskarżonym wyroku została oceniona prawidłowo. Przypomnieć należy, że kwestia ta była dwukrotnie przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, bowiem w poprzednim wyroku tego Sądu (wyrok z 22 marca 2017 r. sygn. II SA/Gl 1275/16), uchylając wcześniejszą decyzję Wojewody [...] wydaną we wszczętym na wniosek [...] postępowaniu wznowieniowym w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] września 2015 r. Sąd nakazał organowi odwoławczemu status [...] ocenić przez pryzmat art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W świetle tego przepisu, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, który w przywołanym w podstawach kasacyjnych przepisie art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane zdefiniowany został jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że dla uzyskania przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wystarczy ustalenie, że wynik konkretnego postępowania administracyjnego może oddziaływać na sferę uprawnień danego podmiotu wynikających z przepisów prawa materialnego. Uznanie danego podmiotu za stronę tego rodzaju postępowania nie musi wiązać się z naruszeniem określonych przepisów prawa materialnego, a jedynie z ustaleniem, że takie oddziaływanie występuje i nawet hipotetycznie ogranicza dany podmiot w sposobie korzystania ze swojej nieruchomości. Ponadto, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, uczestniczka postępowania jako członek wspólnoty mieszkaniowej może samodzielnie występować jako strona postępowania administracyjnego jeśli posiada indywidualny, własny interes oparty na przepisie prawa wpływającym na jej sytuację prawną. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę członek wspólnoty mieszkaniowej posiada interes prawny, jeśli planowana inwestycja będzie miała bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki i będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do lokalu. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji prawidłowo uznał w związku z tym, że [...] skutecznie wykazała, iż podjęte rozstrzygnięcie powoduje ograniczenie w zagospodarowaniu jej nieruchomości – loggi, do której posiada tytuł prawny, a więc, że Wojewoda [...] zasadnie stwierdził, iż wyodrębniony lokal nr [...] stanowiący wyłączną własność [...] wraz z przynależną do niego loggią służącą do użytku własnego właścicielki znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, na którą decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2015 r. wydano pozwolenia na budowę, gdyż wprowadza ograniczenia w dotychczasowym sposobie korzystania z loggi. W tych warunkach zasadne było więc zaakceptowane przez Sąd I instancji stanowisko Wojewody [...], według którego [...] była legitymowana do złożenia podania o wznowienie postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę, gdyż Prezydent Miasta [...] prowadził postępowanie i zakończył je wydając decyzję ostateczną z pominięciem podmiotu, którego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanych robót budowlanych. W takim przypadku art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przewiduje uprawnienie w postaci wznowienia postępowania z uwagi na to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z powołanych względów podstawy kasacyjne obejmujące zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie w związku z błędnym zastosowaniem w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego okazały się niezasadne. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że podstawy kasacyjne rozpoznawanego środka odwoławczego nie kwestionują wniosków Sądu I instancji innych, niż dotyczących oceny statusu uczestniczki postępowania jako podmiotu legitymowanego do skutecznego wszczęcia postępowania wznowieniowego. Przypomnieć należy, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania składa się z dwóch etapów. W pierwszym organ ma obowiązek zweryfikować zaistnienie powoływanej przez stronę w złożonym wniosku przesłanki do wznowienia postępowania. Jego działania mają się ograniczyć tylko do weryfikacji wystąpienia przesłanki wznowienia, co w przedmiotowej sprawie sprowadzało się do ustalenia, czy [...] przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją administracyjną w sprawie pozwolenia na budowę. Po pozytywnym zweryfikowaniu zaistnienia przesłanki wznowienia, organ przystępuje do merytorycznego badania postępowania administracyjnego oraz ostatecznej decyzji. W odniesieniu do tej etapowości postępowania wznowieniowego, na gruncie tej sprawy zauważyć trzeba, że zarzutami skargi kasacyjnej objęto tylko etap weryfikacji przesłanki wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów zarzucających wadliwe dokonanie przez Sąd I instancji oceny wniosków merytorycznych Wojewody [...], przyjętych po weryfikacji przez ten organ ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc zarzutów dotyczących rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji z [...] grudnia 2017 r. o uchyleniu w części decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w części objętej wnioskiem o wznowienie. Uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu analizę tego aspektu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem, jako że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) ma ten skutek, że wskazanie w skardze kasacyjnej konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego naruszonego, zdaniem strony skarżącej, przez Sąd I instancji, determinuje zakres kontroli sądu II instancji. Jak wskazano na wstępie, wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. W podstawach kasacyjnych strona skarżąca przywołała przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. (określający jeden z rodzajów decyzji kończących postępowanie wznowieniowe) nie jako samodzielną podstawę kasacyjną, połączoną z wywodzeniem, że organ odwoławczy błędnie orzekł o uchyleniu decyzji i umorzeniu postepowania w sprawie pozwolenia na budowę w części, lecz jedynie w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez orzeczenie merytoryczne w sytuacji, gdy zdaniem strony skarżącej, składająca podanie o wznowienie postępowania [...] nie miała w tym postępowaniu przymiotu strony, a zatem brak było podstaw do wznowienia postępowania. Nie doszło więc do podważenia stanowiska Sądu I instancji odnoszącego się do treści decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania. Nadmienić też należy, że skuteczne zakwestionowanie sposobu zakończenia postępowania wznowieniowego w tej sprawie wymagałoby podważenia stosownym zarzutem kasacyjnym stanowiska wyrażonego w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z 22 marca 2017 r. II SA/Gl 1275/16, zawierającym wytyczne dla organu w tym zakresie. Zarzutu takiego rozpoznawana skarga kasacyjna również nie zawiera. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.