II SA/Łd 270/20

Sygn. akt II SA/Łd 270/20 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2020 roku sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...]. dc M.P. pismem z dnia 24 października 2019r. wniósł o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką M. P. Wnioskodawca zaznaczył, iż ma świadomość braku możliwości pobierania jednocześnie zasiłku stałego oraz świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką M. P. Wnioskodawca oświadczył, że "z chwilą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M. P. z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zrezygnuje z prawa do zasiłku stałego". Następnie wnioskodawca złożył formularz SR-5, do którego załączył: 1. oświadczenie z dnia 15 listopada 2019r. z którego wynika, iż M. P. zgłosił się w dniu 15 listopada 2019r. w organie I instancji celem złożenia wniosku osobiście; 2. oświadczenie z dnia 15 listopada 2019r. z którego wynika, iż M. P. przebywa obecnie na zasiłku stałym z MOPS oraz nie jest obecnie nigdzie zatrudniony; 3. orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z dnia [...] listopada 2010r., z którego wynika, iż M. P. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe od dnia 3 sierpnia 2007r. ze wskazaniem, że wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił M.P. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad M. P. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018r., poz. 2220 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.ś.r.", organ wskazał, że strona nie spełnia warunków do przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem M. P. pobiera zasiłek stały. Ponadto, niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 18/25 roku życia. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. P., nie zgadzając się z decyzją organu I instancji z uwagi na stan prawny. Wskazał, że matka wymaga ciągłej opieki. Strona z uwagi na stan zdrowia matki nie ma możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy. Ponadto, w pisemnym wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad M. P., odwołujący się zaznaczył, iż ma świadomość braku możliwości pobierania jednocześnie zasiłku stałego oraz świadczenia pielęgnacyjnego, dlatego też we wniosku oświadczył, że "z chwilą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M. P. z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej rezygnuję z prawa do zasiłku stałego". Decyzją dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji powołując się na art. 17 u.ś.r. Kolegium podkreśliło, że przyznanie świadczeń w oparciu o normy zawarte w u.ś.r. nie jest pozostawione uznaniu organów administracji lecz zostało uzależnione od spełnienia przesłanek określonych w tejże ustawie. Ustawodawca wyraźnie zdefiniował warunki przyznania świadczeń rodzinnych oraz zasady ich wypłaty. Normy prawne zawarte w powołanej ustawie są normami bezwzględnie obowiązującymi i organ administracji nie może stosować ich inaczej niż to wynika wprost z ich literalnego brzmienia. Organ stanął na stanowisku, że w sprawach dotyczących ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia bądź 25 roku życia, należy uwzględnić ugruntowane na tym tle orzecznictwo sądów administracyjnych, a będące wynikiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. akt TK 38/13, mocą którego "(...) art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji". Trybunał Konstytucyjny wyraźnie zaznaczył, iż skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani też wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Orzekł także o niekonstytucyjności powołanej normy, wskazując, że poprawa stanu prawnego w tym zakresie leży w gestii ustawodawcy, nie zaś organów orzekających w sprawach. Organy administracji, zarówno I jak i II instancji – kierując się ww. wyrokiem – stosowały przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym przestrzegając warunków z niego wynikających bowiem nie został on przez ustawodawcę uchylony. Zdaniem Kolegium organ I instancji słusznie wskazał na zaistnienie negatywnej przesłanki uniemożliwiającej przyznanie Miłosławowi P.owi wnioskowanego świadczenia, jaką jest pobieranie przez stronę zasiłku stałego. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a w konsekwencji z wynagrodzenia z tego tytułu w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Organ wskazał, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba sprawująca opiekę nad osoba niepełnosprawną. Osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z zasiłku stałego jest, zdaniem Kolegium, wprost wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Przepisy art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jako norma bezwzględnie obowiązująca nie pozostawia organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego. Ustawodawca wprost wyłącza osobę uprawnioną do zasiłku stałego z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. W opinii Kolegium strona winna zrezygnować w pierwszej kolejności z zasiłku stałego i następnie złożyć wniosek o świadczenie pielęgnacyjne, co spowodowałby brak zaistnienia negatywnej przesłanki, jaką jest pobieranie przez stronę zasiłku stałego. Organ zauważył, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. był przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Trybunał wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, uznał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kolegium ustaliło jednak, iż w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., co skutkować musiało odmową przyznania M. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką M. P. Skargę na powyższą decyzję złożył M. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego przez: - niewłaściwe zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. w związku z art. 190 Konstytucji RP doprowadzające do uznania, iż skarżącemu nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad matką z uwagi na moment powstania niepełnosprawności, mimo iż wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż w tym zakresie przepis nie jest zgodny z Konstytucją, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; - niewłaściwe zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. przez błędne stwierdzenie, iż wnioskodawcy nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, iż ma on ustalone prawo do zasiłku stałego, gdy z treści złożonego wniosku jednoznacznie wynika, iż wnioskodawca jest świadomy braku możliwości łącznego pobierania zarówno zasiłku stałego oraz świadczenia pielęgnacyjnego i z uwagi na powyższe poinformował we wniosku, iż jednocześnie z chwilą przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje on z prawa do zasiłku stałego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W okolicznościach niniejszej sprawy należy potwierdzić wypełnienie się powyższych warunków, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta będącego siedzibą tutejszego Sądu. W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie skarżący M. P. kwestionuje decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wydaną w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia. Kolegium uznało na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., że wobec ustalenia skarżącemu prawa do zasiłku stałego wystąpiła w sprawie przesłanka negatywna i wnioskowane świadczenie skarżącemu się nie należy. Organ I instancji uznał dodatkowo, że argumentem, który przemawia za odmową przyznania skarżącemu powyższego świadczenia jest także to, że niepełnosprawność matki skarżącego powstała po ukończeniu 18/25 roku życia. Kolegium zweryfikowało jednak tę argumentację i uznało, że data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie stanowi przeszkody w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko to należy podzielić, bowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13 wyraźnie podkreślił, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W obecnej sytuacji prawnej nie jest zatem dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku. Tym samym moment powstania niepełnosprawności matki skarżącego nie miał wpływu na prawo do wnioskowanego świadczenia, co zresztą trafnie dostrzegło Kolegium i w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji uznać należy za prawidłowe. Nadmienić również należy, że organy administracji nie zakwestionowały spełnienia przez skarżącego wymogów z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy w niniejszej sprawie nie podważyły okoliczności, wedle których na skarżącym, zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ciąży obowiązek alimentacyjny względem jego matki. Organy nie zakwestionowały także okoliczności rezygnacji skarżącego z zatrudnienia, mającej na celu sprawowanie opieki nad jego niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Kwestią sporną w niniejszym postępowaniu jest natomiast prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji jego zbiegu z pobieranym zasiłkiem stałym. Rozstrzygając powołany spór wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 5 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do zasiłku stałego. Ponadto przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r., który przyznaje uprawnionemu prawo wyboru świadczenia w sytuacji zbiegu wymienionych w tym przepisie świadczeń, nie obejmuje swą hipotezą zasiłku stałego. Niemniej jednak dokonując kontroli legalności wydanych w sprawie rozstrzygnięć nie można pominąć treści art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019r. poz. 1507 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.p.s.", zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do zasiłku stałego i świadczenia pielęgnacyjnego zasiłek stały nie przysługuje. Ustawodawca w treści tego przepisu wprost wskazuje, że zbieg uprawnień wyłącza prawo do zasiłku stałego. W doktrynie podkreśla się, że organ pomocy społecznej zobowiązany jest do odmowy zasiłku stałego osobie, która spełnia warunki do otrzymania jednego ze świadczeń wymienionych w art. 37 ust. 4 u.p.s.. W sytuacji zaś nabycia uprawnień do jednego z nich w czasie pobierania zasiłku stałego organ musi uchylić decyzję przyznającą ten zasiłek (vide: I.Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. V, WKP 2020, uwagi do art. 37). Wyniki analizy powyższych regulacji przemawiają za tym, że w sytuacji zbiegu uprawnienia do ww. świadczeń, to po stronie organu leży podjęcie takich działań, aby osoba uprawniona do różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z nich, a tym samym nie do zaakceptowania jest taka sytuacja, w której korzystniejsze świadczenie przyznawane jest stronie dopiero po dacie złożenia rezygnacji ze świadczenia dotychczasowego. W orzecznictwie wskazuje się, że już sam wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien być potraktowany jako skorzystanie przez stronę z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, z więc świadczenia pielęgnacyjnego. Aby wybór mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 czerwca 2020r. sygn. akt III SA/Kr 504/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wymaganie organu aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Jakkolwiek powyższe stanowisko zajęte zostało w sytuacji zbiegu świadczenia pielęgnacyjnego z zasiłkiem opiekuńczym, to jednak wydaje się ono aktualne również w sprawie niniejszej. W tym zakresie wypada bowiem uwzględnić nie tylko jasno brzmiącą treść art. 37 ust. 4 u.p.s. wskazującą, że w sytuacji zbiegu uprawnień do zasiłku stałego i świadczenia pielęgnacyjnego, to zasiłek stały stronie nie przysługuje, ale i wyraźnie sformułowane stanowisko skarżącego o rezygnacji z pobieranego zasiłku stałego w sytuacji przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z powyższych względów, wobec naruszenia przez organy obu instancji art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji uwzględni powyższe uwagi odnoszące się do wykładni przepisów u.ś.r. i u.p.s., a także będzie miał na uwadze zadeklarowaną przez wnioskodawcę rezygnację z pobieranego zasiłku stałego (art. 153 P.p.s.a.). dc