I SA/Gd 229/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędziowie Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 maja 2020 r. sprawy ze skargi ,,A" na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 19 grudnia 2019 r. nr[...] w przedmiocie orzeczenia nieważności § 5 uchwały Nr [...]Rady Miejskiej w Czersku z dnia 26 listopada 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty. 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej na rzecz strony skarżącej kwotę 680( sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą Nr [...] z dnia 19 grudnia 2019 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej orzekło nieważność § 5 uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty, z powodu istotnego naruszenia prawa. Kolegium wskazało, że w § 5 badanej uchwały Rada Miejska w C. postanowiła: "1. Ustala się ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, za rok kalendarzowy, w wysokości 169,00 zł. 2. Ustala się ryczałtową stawkę opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku, gdy właściciel nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, za rok kalendarzowy, w wysokości 507,00 zł.". Natomiast zgodnie z § 9 badanej uchwały: "1. Uchwała podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń, w Biuletynie Informacji Publicznej oraz w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. 2. Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 lutego 2020 roku.". Zgodnie z art. 6j ust. 3b ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r., poz. 2010), w przypadku nieruchomości, na których znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, gmina uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie wyższą niż 10% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za rok od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Analizując zapisy powyższej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło, że Rada Miejska w C. zaplanowała zmianę stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi o charakterze rocznym od dnia 1 lutego 2020 roku, czyli w trakcie trwania roku podatkowego. W ocenie Kolegium, roczny charakter ryczałtowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, oznacza, że stawka ta określona uchwałą nie może wejść w życie w trakcie roku, ponieważ obowiązuje w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia i obliczana jest w formie ryczałtu za cały rok. W związku z powyższym Kolegium uznało, że badana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 6j ust. 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez określenie wejścia w życie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na terenie nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, po rozpoczęciu okresu, którego ta stawka dotyczy, czyli w trakcie 2020 roku i działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), stwierdziło nieważność jej § 5. Na przedmiotową uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej Rada Miejska w C. wniosła skargę, zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 6j ust. 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przyjęcie, że ustalenie rocznej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe na 2020 rok w wysokości niższej od obowiązującej w 2019 roku stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością wyeliminowania tego przepisu z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdzające nieważność § 5 uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty, z powodu sprzeczności z art. 6j ust. 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W konsekwencji organ nadzoru na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzekł nieważność ww. przepisu badanej uchwały. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 4 ww. ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Zgodnie z art. 6j ust. 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, W przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie wyższą niż 10% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za rok od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. W § 5 badanej uchwały Rada Miejska w C. ustaliła wysokość ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe) za rok kalendarzowy, jednocześnie w § 9 ust. 2 uchwały postanawiając, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 lutego 2020 r. Nie ulega wątpliwości, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe ma charakter opłaty rocznej i ustalana jest w formie ryczałtu za cały rok. Jak słusznie wskazało Kolegium w treści zaskarżonej uchwały, "co do zasady w odniesieniu do ciężarów publicznych o charakterze rocznym obowiązuje zasada niezmieniania ich w trakcie roku podatkowego, nie ma ona jednak charakteru bezwzględnie obowiązującego. W praktyce sytuacja taka może wystąpić, co znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie i poglądach doktryny, jedynie w przypadku działania na korzyść podmiotu zobowiązanego do ponoszenia świadczeń publicznoprawnych, np. przyznania mu praw, obniżania obciążeń podatkowych (tak m.in. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II FSK 1272/09).". Analizując treść zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że mimo dostrzeżenia, iż w odniesieniu do wskazanej zasady niezmieniania ciężarów publicznych o charakterze rocznym w trakcie roku podatkowego istnieje wyjątek dotyczący działania na korzyść podmiotu zobowiązanego do ponoszenia świadczeń publicznoprawnych, Kolegium nie rozważyło, czy w odniesieniu do kwestionowanych zapisów uchwały Rady Miejskiej w C. wyjątek ten zachodzi. Tymczasem, jak wskazała Rada Miejska w C. we wniesionej skardze, przyjęta w badanej uchwale stawka opłaty była niższa od obowiązującej w 2019r. Zgodnie z § 3 załączonej do skargi uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...] nr [...]w sprawie zmiany Uchwały nr [...]z dnia [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty, która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2019 r., ryczałtowa stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku domków letniskowych lub nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jedynie przez część roku wynosiła 208 zł, jeżeli odpady komunalne są gromadzone i odbierane w sposób selektywny, 472 zł, jeżeli odpady komunalne nie są gromadzone i odbierane w sposób selektywny. Natomiast zgodnie z § 5 badanej uchwały nr [...] od 1 lutego 2020 r. stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, za rok kalendarzowy, ustalona została w kwocie 169 zł, a w przypadku gdy właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, w kwocie 507 zł. W ocenie Sądu, skoro dokonana zmiana spowodowała obniżenie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, za rok kalendarzowy, to jej wprowadzeniu w trakcie trwania roku podatkowego, mimo rocznego charakteru opłaty, nie sprzeciwiały się zasady demokratycznego państwa prawa wynikające z art. 2 Konstytucji RP, w szczególności zasady zaufania obywateli do państwa i prawa. Owa "korzystność" polegająca na obniżeniu obciążeń z tytułu przedmiotowej opłaty usprawiedliwia przyjęcie wyjątku od zasady niezmieniania ciężarów publicznoprawnych o charakterze rocznym w trakcie trwania roku podatkowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium stwierdziło, że przyjęcie na gruncie niniejszej sprawy koncepcji prawnej dopuszczalności stanowienia przepisów korzystniejszych dla podmiotu zobowiązanego jest niemożliwe z przyczyn dotyczących uwarunkowań systemowych. Wskazało, że zakres ustawowego upoważnienia do stanowienia stawek opłat, o których mowa w art. 6j ust. 3b ww. ustawy był znacznie zróżnicowany. Mianowicie, w dacie podjęcia uchwały Nr [...]Rady Miejskiej w C. z dnia [...] w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi treść ww. normy prawnej była następująca: "W przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.". Z kolei, w dacie podjęcia uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym (uchwała Nr [...]) treść art. 6j ust. 3b ww. ustawy była następująca: "W przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, rada gminy uchwała ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie wyższą niż 10% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za rok od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.". Różnice dotyczyły więc ustawowego ograniczenia progu kwotowego w ustalaniu wysokości ww. opłat, przedmiotu opłaty, czasokresu wykorzystywania przedmiotu opłaty. W ocenie Sądu nie jest trafne stanowisko Kolegium, że fakt, iż zmiana wysokości stawki z korzyścią dla mieszkańców była w istocie rzeczy zdeterminowana nowymi regulacjami powszechnie obowiązującego prawa, powoduje, że przyjęcie wyjątku od zasady niezmieniania obciążeń o charakterze rocznym w trakcie roku podatkowego nie jest dopuszczalne "z przyczyn systemowych". Stanowisko to, oprócz opisania niespornych zmian legislacyjnych w treści art. 6j ust. 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie zostało w żaden sposób umotywowane. Jak już wyżej wskazano, co zresztą dostrzegło Kolegium już w treści wydanego przez siebie rozstrzygnięcia nadzorczego, powyższa zasada nie ma charakteru bezwzględnego, dopuszcza się bowiem wyjątek w sytuacji działania na korzyść podmiotu zobowiązanego do ponoszenia świadczeń publicznoprawnych, co może polegać m.in. na obniżaniu obciążeń podatkowych. Dodać należy, że wyjątek ten nie jest obwarowany obostrzeniami odnoszącymi się do powodów owego działania na korzyść podmiotu zobowiązanego do ponoszenia świadczeń publicznoprawnych, dlatego też dla jego zastosowania bez znaczenia pozostaje argument, że owe korzystne rozwiązania legislacyjne zawarte w badanej przez Kolegium uchwale Rady Miejskiej w C. zostały wymuszone przez przepisy powszechnie obowiązujące. Z przyczyn podanych wyżej Sąd uznał, że podejmując zaskarżoną uchwałę organ nadzoru nie wykazał w sposób wymagany przez art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaistnienia przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w C., jaką jest istotna sprzeczność § 5 tej uchwały z prawem. Na postawie art. 148 p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. Natomiast o kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na zasądzona kwotę 680 złotych składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł oraz zwrot wpisu sądowego od skargi w kwocie 200 zł.