III SAB/Gl 250/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.) Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2021 r. sprawy ze skargi O. S. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, 3) w pozostałej części skargę oddala, 4) zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] r. O. S., za pośrednictwem pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, obywatela [...], M. S. Stan sprawy przedstawia się następująco: Strona zwróciła się [...] r. za pośrednictwem portalu praca.gov.pl do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. Oddział w C. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, obywatela [...]. Następnie, [...] r. pełnomocnik skarżącego przesłał drogą listowną dokumenty będące uzupełnieniem złożonego wniosku. W dniu [...] r. za pośrednictwem platformy ePUAP wpłynęło ponaglenie pełnomocnika skarżącego dotyczące niniejszej sprawy, w którym zarzucił Wojewodzie [...] bezczynność w związku z niewydaniem decyzji w ustawowym terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponaglenie zostało przekazane do Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii zarówno drogą listowną, jak i poprzez platformę ePUAP pismem z [...] r., o czym pisemnie poinformowano pełnomocnika skarżącego. W dniu [...] r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. wpłynęła skarga pełnomocnika skarżącego, uzupełniona [...] r., w której zarzuca Wojewodzie [...] rażące naruszenie prawa tj.: - art. 12 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. – dalej zwana k.p.a.) polegającego na działaniu w sposób sprzeczny z normą prawną nakazującą działać w sprawie wnikliwie i szybko, poprzez posłużenie się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również poprzez niezałatwienie sprawy niezwłocznie pomimo tego, że w sprawie nie trzeba było zbierać dowodów, informacji lub wyjaśnień; - art. 35 § 3 k.p.a. polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie miesiąca pomimo tego, że w sprawie nie jest wymagane przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego; - art. 36 § 1 k.p.a. polegającego na niezawiadomieniu strony o niezałatwieniu sprawy w terminie mimo, że działania takiego wymaga wspomniana norma prawna. Ponadto pełnomocnik wniósł o: 1. zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy w terminie tygodnia od uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach; 2. stwierdzenie, że do bezczynności doszło z rażącym naruszeniem prawa; 3. rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym; 4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze zarzucono organowi naruszenie przepisów k.p.a. w zakresie dotyczącym terminów załatwienia spraw. Od złożenia wniosku (wpływ do organu [...] r.) do dnia wywiedzenia skargi, a zatem po upływie miesiąca, mimo złożonego ponaglenia, decyzja nie została wydana. Ponadto pełnomocnik strony zaznaczył, że w toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Stwierdził również, że wystąpiła w sprawie bezczynność postępowania, gdyż podejmowane czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych w sprawie. Tym samym, zdaniem pełnomocnika, organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Odnośnie zarzutu dotyczącego bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, organ stwierdził, że należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż rażące naruszenie prawa jest stanem, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, można powiedzieć że naruszono prawo w sposób oczywisty. Ponadto organ podkreślił, że w sytuacji przekroczenia przez organ ustawowego terminu do załatwienia sprawy dla orzeczenia czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa decyduje nie tylko przedmiot sprawy. Należy bowiem wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności związane z bezczynnością, również okres jej trwania, który w przypadku przedmiotowej sprawy nie był znaczny. Tym samym, jak podkreślił organ, zgodnie z orzecznictwem, aby uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa nie wystarczy wyłącznie, aby organ przekroczył ustawowo określony termin jej rozpoznania, ponieważ konieczne jest zaistnienie uchybień, które miały wyjątkowo duży ciężar gatunkowy, a takowe nie występują w przedmiotowej sprawie. Ponadto zwrócił uwagę, że rażące opóźnienie w podejmowaniu przez organ czynności ma być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, a w opinii organu długotrwałe absencje chorobowe pracowników Oddziału w sytuacji światowej pandemii uzasadniają nieznaczne przekroczenie ustawowego terminu. Organ na koniec podkreślił, że niedobory kadrowe przy znacznym wzroście ilości spraw są uwzględnianą przyczyną wydłużonego postępowania co nie pozwala na przypisanie takim działaniom cech rażącego naruszenia prawa. Podkreślił, że od [...] r. liczba składanych wniosków stale rośnie, a zmiana regulacji prawnych spowodowała, że wzrosła również ilość czynności administracyjno-prawnych jakie musi wykonać pracownik przy legalizacji zatrudnienia cudzoziemców. W [...] r. Oddział w C. odnotował ponowny wzrost ilości wniosków, który wyniósł ostatecznie [...]. W związku z tym podjęto dodatkowe działania organizacyjno-kadrowe jakie musi wykonać pracownik przy legalizacji zatrudnienia cudzoziemców, które z czasem przyniosły oczekiwany rezultat w postaci przywrócenia możliwości rozpatrywania wniosków w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Jednak, na co zwrócił uwagę organ, do [...] r. w Oddziale w C. zarejestrowano [...] spraw. Organ podkreślił, że z dniem [...] r. wprowadzono stan zagrożenia epidemicznego, a następnie stan epidemii, który niewątpliwie wpłynął na funkcjonowanie [...] Urzędu Wojewódzkiego. Dodatkowo nagłe zdarzenia losowe, a także pandemia COVID-19 wpłynęły na liczne długotrwałe absencje chorobowe pracowników, które w związku z obecną sytuacją kadrową spowodowały, iż od [...] r. postępowania w sprawie wydania zezwolenia na pracę dla cudzoziemców prowadzą tylko 2 osoby, co przy skali wniosków bezpośrednio wpłynęło na przejściowe, nieznaczne przekroczenie terminu, o którym mowa w art. 35 § 1 i 2 k.p.a. W wyniku złożonej skargi organ pismem z [...] r. uznał, że wniosek zawiera braki i wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku o poprawienie wypełnionego oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi dotyczące okoliczności, o których mowa w art. 88j ust. 1 pkt 3-7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U., z 2020 r., poz. 1409 ze zm.), gdyż w oświadczeniu, które zostało złożone dnia [...] r. nie zaznaczono wszystkich wymaganych punktów. W terminie 7 dni pełnomocnik skarżącego uzupełnił braki formalne wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U . z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Sąd uznając za zasadną skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001r., I SAB 37/00, LEX nr 75532). Rażące zaś naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014r., II SAB/Wr 14/14, CBOSA). Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Ponadto w myśl art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). Sąd przypomina, że zaufanie do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Przepisy art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku Skarżącego (wpływ do organu [...] r.), naruszając zasady i terminy określone w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a., art. 37 § 4 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a., a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że pierwsze czynności w sprawie zostały podjęte przez organ dopiero wezwaniem skarżącego z [...] r. do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku, czyli już po wniesieniu przedmiotowej skargi na bezczynność organu (pomijając przekazanie ponaglenia skarżącego do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w W. pismem z [...] r.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc niewydanie w terminie aktu), Sąd uznał (pkt 1 sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz, że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z 30 stycznia 2018 r. II SAB/Wr 40/17). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19). Uwzględniając kompensacyjną funkcję środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu, czyli zrekompensowania uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, w kontekście brzmienia powołanego przepisu pozwalającego sądowi na pełną dyskrecjonalność w tej sferze, nie może budzić wątpliwości, że strona skarżąca powinna uzasadnić swoje żądanie w tej materii. Tymczasem w skardze sformułowano jedynie ogólne twierdzenia na poparcie żądania przyznania sumy pieniężnej. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt 1-3 sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie 4 wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącego, którego skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie [...] zł, koszty zastępstwa prawnego [...] zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł).