II SAB/Wr 40/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./ sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis sędzia WSA Alicja Palus po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę w całości. A. sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na niezałatwienie sprawy przez Wójta Gminy Z. "poprzez niezakreślenie odpowiedniego terminu do złożenia dokumentów, nierozpatrzenia wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie jednej elektrowni wiatrowej z infrastrukturą towarzyszącą, placem manewrowym, drogą dojazdową ze zjazdem z drogi gminnej na działce oznaczonej nr ew. [...]." Skarżąca zarzuciła ponadto organowi II instancji naruszenie art. 138 § 1 ust. 1 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione, podczas gdy organ II instancji powołał się na art. 37 § 2 Kpa. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca Spółka wniosła o zobowiązanie Wójta Gminy Z. do zakreślenia inwestorowi odpowiedniego terminu do złożenia dokumentów, rozpatrzenia wniosku i wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazane zostało, że w odpowiedzi na wniosek Spółki (zwanej dalej: skarżącego, inwestora) nadany w polskiej placówce operatora publicznego w dniu 13 lipca 2016 r. Wójt Gminy Z. pismem z dnia 12 sierpnia 2016 r. wezwał inwestora – w trybie art. 64 § 2 k.p.a. - do uzupełnienia braków formalnych wniosku w zakresie: 1. określenia granic terenu objętego wnioskiem i określenia obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującego teren, którego dotyczy wniosek, w skali 1:500 lub 1:1000(...), 2. określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów wszystkich projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawionej w formie opisowej i graficznej, 3. weryfikacji, podanego we wniosku sposobu odprowadzania wód opadowych i odpadów, 4. uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 17,00 zł od złożenia dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa. W zakreślonym terminie ( w piśmie z dnia 23 sierpnia 2016 r.) skarżący, w jego ocenie, wyczerpująco ustosunkował się do stwierdzonych braków formalnych. Określenie granic terenu i obszaru objętego wnioskiem zostało wskazane w samym wniosku w formie opisowej oraz na załączniku nr 1 stanowiącym kopię mapy zasadniczej w skali 1:2000 z zaznaczeniem działki "o granic" terenu objętego wnioskiem, a także na załączonej mapie ewidencyjnej stanowiącej załącznik nr 2 przedmiotowego wniosku. Wniosek został ponadto doprecyzowany załączonym wyrysem z mapy ewidencyjnej w skali 1:5000, zw względu na specyfikę lokalizacji inwestycji (wielkopowierzchniowe działki rolne). Inwestor wskazał ponadto, że sposób zagospodarowania terenu został podany w samym wniosku w formach opisowej i graficznej oraz jego załącznikach. Jednocześnie wskazał, iż zweryfikował podany we wniosku sposób odprowadzania wód opadowych o odpadów precyzując jak we wspomnianym piśmie. Uiścił też opłatę skarbową od pełnomocnictwa. Stąd też nie sposób zgodzić się z twierdzeniami organu I instancji zawartymi w piśmie informacyjnym z dnia 15 września 2016 r., że w zakreślonym terminie nie usunięto wszystkich braków formalnych wniosku, nie wskazując przy tym które braki nie usunięto. W związku z powyższym skarżący wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej zwane: SKO, Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji) na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] organ II instancji uznał zażalenie za nieuzasadnione i odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia SKO podzieliło argumentację organu I instancji wskazując, iż w zakreślonym przez organ terminie nie uzupełniono braków formalnych podania w zakresie przedłożenia podkładów mapowych właściwego pochodzenia, odpowiedniej skali, z określonym terenem inwestycji i terenem oddziaływania inwestycji. Dodatkowo Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie nie zostały naruszone przepisy dotyczące terminowości załatwienia spraw. Z powyższym stanowiskiem skarżąca nie może się zgodzić. Skarżąca Spółka przytaczając brzmienie art. 37 § 2 k.p.a., uznała, że treść tego przepisu jest jednoznaczna, bowiem na jego podstawie tego organ II instancji może tylko wydać postanowienie pozytywne tzn. uznać zażalenie za uzasadnione i wyznaczyć organowi I instancji dodatkowy termin do załatwienia sprawy. Odmienne zachowanie organu jest sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywatela do Państwa. W końcowej części uzasadnienia skarżący stwierdził, że organ I instancji powinien rozważyć, czy planowana inwestycja nie spełnia warunków do zakwalifikowania jej jako inwestycja liniowa, do której zastosowanie mają inne przesłanki i odmienne warunki zabudowy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Z. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w badanej sprawie w postępowaniu wywołanym zażaleniem na bezczynność Wójta Gminy Z., Kolegium nie stwierdziło bezczynności tego organu. Organ wyjaśnił, że do wniosku dołączono podkład mapowy niewiadomego pochodzenia, w skali 1:2000, bez oznaczenia terenu inwestycji i obszaru oddziaływania. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, konieczne jest określenie przez inwestora granic terenu objętego wnioskiem i określenie obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmującego teren, którego dotyczy wniosek w skali 1:500 lub 1:1000. Dlatego też organ zasadnie wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków w tym zakresie w zakreślonym terminie, a o skutkach niedochowania usunięcia braków formalnych pouczył pełnomocnika wnioskodawcy w tymże piśmie. Powyższe braki nie zostały usunięte. Odpowiadając na zarzut skargi, jakoby organ nie rozważył czy planowana inwestycja nie spełnia warunków do zakwalifikowania jej jako inwestycji liniowej, Wójt Gminy Z. stwierdził, że organ przeanalizował możliwość zakwalifikowania inwestycji jako liniowej i uznał, że nie spełnia ona warunków takiego skategoryzowania. W ustawie z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych zamieszczona jest definicja elektrowni wiatrowej – jest to budowla w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, składająca się co najmniej z fundamentu, wieży oraz elementów technicznych, o mocy większej niż moc mikroinstalacji w rozumieniu art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. W art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego zawarta jest definicja budowli, zaś w pkt 3a tego przepisu definicja obiektu liniowego, którego charakterystycznym parametrem jest długość (np. droga ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna itp.). Elektronie wiatrowe w załączniku do ustawy Prawo budowlane zaliczone zostały do kategorii XXIX obiektów budowlanych – wolno stojące kominy i maszty oraz elektrownie wiatrowe. Elementy wymienione w definicji obiektu liniowego zakwalifikowano natomiast do oddzielanej kategorii XXV – drogi i kolejowe drogi szynowe oraz do kategorii XXVI – sieci, jak : elektroenergetyczne, telekomunikacyjne, gazowe,ciepłownicze, wodociągowe, kanalizacyjne oraz rurociągi przesyłowe. W związku z powyższym organ nie znalazł podstaw do zakwalifikowania elektrowni wiatrowych do obiektów liniowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.) obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego, wydawanej w indywidualnych sprawach. Sprawa niniejsza dotyczy skargi na bezczynność Wójta Gminy Z. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednej elektrowni wiatrowej z infrastrukturą techniczną, placem manewrowym, drogą dojazdową ze zjazdem z drogi gminnej. W badanej sprawie organ po uprzednim wezwaniu wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych podania, a następnie stwierdzeniu, że nieusunięto wszystkich braków podania, pismem z dnia [...] poinformował pełnomocnika A. sp. z o.o. o pozostawieniu wniosku strony z dnia 18 lipca 2016 r. ( data wpływu do organu) bez rozpoznania ( art. 64 § 2 k.p.a.). Zasadniczym warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest - zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. - uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Powyższy wymóg dotyczy również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl bowiem 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca przed wniesieniem skargi pismem z dnia 29 września 2016 r. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a., które stanowi wyłącznie warunek formalny do wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W sprawach tych istotne znaczenie ma nie tyle sposób rozpatrzenia zażalenia złożonego w trybie art. 37 k.p.a., ale sam fakt dopełnienia takiej czynności przez stronę. Złożenie takiego zażalenia wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art.52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1705/16, z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt II FSK 2129/12 oraz z dnia 21 grudnia 2012 r., sygn. akt II FSK 2218/12). Mając na uwadze powyższe, Sąd mógł przystąpić do merytorycznego rozpoznania skargi. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. "Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dziań doręczenia żądania organowi administracji publicznej." Przesądzenie we wskazanym przepisie, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, nie oznacza, że wszczęcie postępowania w każdym przypadku następuje z mocy prawa. Nie można w powyższej kwestii oprzeć się wyłącznie na art. 61 § 1 i § 3 k.p.a., a konieczne jest uwzględnienie także rozwiązań zawartych w innych przepisach Kodeksu, z których wynika, że nie każde żądanie wywołuje skutek procesowy w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności obowiązkiem organu jest bowiem przeprowadzenie oceny wniesionego żądania, w szczególności pod kątem przepisu art. 61a k.p.a., tj. czy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub czy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zasadnicze znaczenie w badanej sprawie ma fakt, że w dniu 16 lipca 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. poz. 961, dalej: u.i.e.w.). Zgodnie z art. 3 tej ustawy lokalizacja elektrowni wiatrowych następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 14 ust. 5 tej ustawy stanowi zaś, że postępowania w sprawie wydania decyzji WZ (o warunkach zabudowy) dotyczące elektrowni wiatrowych, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy umarza się. Przedmiotowy wniosek z dnia 13 lipca 2016 r. o ustalenie warunków zabudowy na budowę elektrowni wiatrowej wpłynął do organu w dniu 18 lipca 2016 r., a zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W dniu 18 lipca 2016 r. obowiązywały już przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, które nakazują ich lokalizację w oparciu o plan miejscowy. W związku z powyższym wystąpił brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym i należało w drodze postanowienia odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. w związku z art. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (wystąpiła przesłanka tzw. innej uzasadnionej przyczyny). Wójt Gminy Z., nie zauważając obowiązywania już nowej ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, dokonał badania wniosku od strony formalnej mając na uwadze dotychczasową regulację zawartą w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w konsekwencji uznając, iż wniosek nie spełnia wymogów formalnych ( art. 52 w zw. z art. 61). Pomimo wezwania do usunięcia braków formalnych, wnioskodawca w zakreślonym terminie nie usunął wszystkich braków podania. W tych okolicznościach Wójt Gminy Z. pismem z dnia 15 września 2016 r. poinformował pełnomocnika A. sp. z o.o. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Niewątpliwie pozostawienie podania bez rozpoznania nie było właściwą formą prawną do nie nadawania sprawie biegu. Jednakże skoro brak było podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, to pozostawienie wniosku bez rozpoznania wywołuje ten sam skutek co wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Z tych też powodów organ nie mógł pozostawać w bezczynności w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla elektrowni wiatrowej (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a), skoro od dnia 16 lipca 2016 r. brak jest podstawy prawnej do wydania takiej decyzji w stosunku do inwestycji objętej wnioskiem skarżącej z dnia 18 lipca 2016 r. Taka decyzja merytoryczna obarczona byłaby istotną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.