II OSK 1705/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 35/16 o odrzuceniu skargi W. Sp. z o.o. w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 35/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę W. Sp. z o.o. w W. (dalej skarżąca, skarżąca kasacyjnie, Spółka) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że pismem z dnia 24 marca 2016 r. W. Sp. z o. o. w W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium lub SKO w [...]) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 14 kwietnia 2016 r. Kolegium wniosło o odrzucenie skargi w związku z niewyczerpaniem środków zaskarżenia. Sąd przywołał treść art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") i wskazał, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji środkiem zaskarżenia jest zażalenie lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. Wyjaśnił, że w niniejszej sprawie uznał, że strona skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia zgodnie z wymogiem określonym art. 52 § 1 p.p.s.a. Skarżąca wprawdzie w dniu 24 marca 2016 r. wystąpiła do SKO w [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, jednak w tym samym dniu złożyła skargę do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez SKO w [...]. W ocenie Sądu wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 k.p.a. oraz jednoczesne skierowanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie może zostać uznane za wykorzystanie przez stronę środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. (postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 184/15). Wskazał, że dla oceny spełnienia wymogu wyczerpania środków zaskarżenia istotny jest czas jaki upłynął od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, do dnia wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Złożenie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w dniu, w którym strona kieruje do organu wezwanie do usunięcie naruszenia prawa, nie może być uznane za wykorzystanie przez stronę skarżącą wszystkich środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Sąd podzielił pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 914/12, że dopuszczenie takiej możliwości czyniło by przepis art. 37 k.p.a. zupełnie niecelowym, a postępowanie mające na celu dokonanie stosownych ustaleń zmierzających do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, czy też podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości – iluzorycznym i pozbawionym sensu. Sąd wyjaśnił, że z powyższych powodów uznał, iż strona skarżąca przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego nie wyczerpała środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. i w tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę. W skardze kasacyjnej na powyższe postanowienie W. Sp. z o.o. w W., działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła je w całości i wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów wpisu od skargi do WSA, kosztów wpisu od skargi kasacyjnej do NSA oraz kosztów zastępstwa procesowego i kosztów opłat skarbowych według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), art. 52 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegającego na przyjęciu, że skarga została wniesiona przed wyczerpaniem środków zaskarżenia, a skarga została wniesiona do Sądu, gdy skarżącej już nie przysługiwały inne środki zaskarżenia. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że odrzucając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu błędnie przyjął, że stronie przysługiwał jeszcze jakikolwiek niewykorzystany środek zaskarżenia. Podkreśliła, że wyczerpała wszystkie przysługujące środki zaskarżenia przed wniesieniem skargi do Sądu. Wskazała, że zgodnie z doktryną i bogatym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, po wyczerpaniu przysługujących środków zaskarżenia, strona skarżąca nie jest obowiązana do oczekiwania na wynik postępowania wpadkowego, a jest uprawniona do wniesienia skargi do Sądu na organ, którego bezczynność lub przewlekłość zwalcza (wyrok WSA w Poznaniu z 3 marca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 150/15). Jak nadmieniła, ewentualny wynik postępowania wpadkowego (decyzja lub postanowienie) w żaden sposób nie jest wiążąca dla Sądu. Warunkiem formalnym wniesienia skargi do Sądu jest wyłącznie złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a już nie jego rozpatrzenie przez właściwy organ (postanowienie NSA z 10.10.2013 r., I OZ 893/13; wyrok WSA z 01.02.2013 r., II SAB/Kr 206/12 i tam przywołane orzecznictwo). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera uzasadnioną podstawę. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy. Skarżąca kasacyjnie trafnie wskazuje na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści § 2 powołanego przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Warunek ten dotyczy także bezczynności organu oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Jak wynika bowiem z treści art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zatem warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji lub przewlekłość postępowania jest uprzednie złożenie zażalenia (wezwania do usunięcia naruszenia prawa) w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Regulacja zawarta w tym przepisie ma na celu zwalczanie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu w merytorycznym załatwieniu sprawy zawisłej przed tym organem. Zażalenie bądź wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o których mowa w art. 37 § 1 k.p.a., nie ma charakteru środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Służy ono jedynie zakwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy (art. 35 i art. 36 k.p.a.). Złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 k.p.a. stanowi wyłącznie warunek formalny do wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania. W sprawach przewlekłości postępowania istotne znaczenie ma nie tyle sposób rozpatrzenia zażalenia złożonego w trybie art. 37 k.p.a., ale sam fakt dopełnienia takiej czynności przez stronę. Złożenie takiego wezwania do usunięcia naruszenia prawa wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na przewlekłość postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy przewlekłości postępowania nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa określonym w art. 37 § 1 k.p.a. a skargą do sądu administracyjnego, gdyż skierowanie takiego wezwania stanowi jedynie warunek formalny do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i wystarczy sam fakt jego dopełnienia przez stronę. Niezależnie od sposobu załatwienia przez organ wezwania do usunięcia naruszenia prawa, przez sam fakt wniesienia tego wezwania stronie zostaje otwarta droga do podniesienia przed sądem administracyjnym przewlekłości postępowania przez organ. Złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa wywiera bowiem skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe postępowanie. Dodatkowo należy wskazać, że z akt sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], pismem z dnia 30 marca 2016 r., odpowiedziało na wezwanie W. Sp. z .o.o. w W. do usunięcia naruszenia prawa. Reasumując, stwierdzić zatem należy, że skarga W. Sp. z o.o. w W. na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] jest dopuszczalna, ponieważ skarżąca spełniła warunek z art. 52 § 1 p.p.s.a., a mianowicie wyczerpała środek zaskarżenia w postaci skierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W sytuacji wyczerpania przez skarżącą trybu zażaleniowego określonego w art. 37 k.p.a., należy zatem uznać, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania organu było skuteczne. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobowiązany będzie w niniejszej sprawie do zbadania zasadności skargi i dokonania kontroli legalności działania administracji publicznej w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, bowiem zgodnie z uchwałą NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, a takim jest właśnie postanowienie o odrzuceniu skargi. Koszty, jakie wiązały się z wniesieniem środka odwoławczego, były kosztami niezbędnymi dla celowego dochodzenia praw strony i jako takie będą podlegać rozliczeniu w orzeczeniu kończącym postępowanie.