I OSK 914/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Rz 75/11 odrzucającego skargę M. P. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Tarnobrzegu w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Rz 75/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę M. P. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Tarnobrzegu w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, iż M. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie datowaną 23 października 2011r. skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Tarnobrzegu polegającą na niewydaniu rozkazu personalnego o zwolnieniu go z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji przełożonego. Skarżący wezwany został do wskazania, czy przed wniesieniem niniejszej skargi złożył do Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie zażalenie w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), określanej dalej jako Kpa., a jeśli tak to o nadesłanie tego zażalenia wraz z dowodem jego złożenia oraz o nadesłanie ewentualnej odpowiedzi organu na powyższe. Jednocześnie wskazano termin 7 dni liczony od daty otrzymania wezwania na jego wykonanie. Wezwanie powyższe doręczone zostało skarżącemu w dniu 4 stycznia 2012 r. W dniu 14 stycznia 2012r. M. P. nadesłał do Sądu pismo datowane 23 października 2011r. skierowane do Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie zawierające wniosek o wszczęcie postępowania skargowego wobec Zastępcy Komendanta Miejskiego Policji w Tarnobrzegu w związku z bezczynnością polegającą na niewydaniu rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska oraz przeniesienia do dyspozycji "KMP w Tarnobrzegu". Równocześnie skarżący zwrócił się o przywrócenie terminu do przedłożenia powyższego pisma z uwagi na pobyt w szpitalu, a następnie korzystanie ze zwolnienia lekarskiego. Sąd I instancji podkreślił, że do skargi na bezczynność mają zastosowanie wszelkie unormowania dotyczące warunków wnoszenia skarg do sądu administracyjnego. Jednym z nich – stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a. - jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie - art. 52 § 2 P.p.s.a. Sąd uznał, że skarżący nie wyczerpał środka zaskarżenia zgodnie z wymogiem określonym w art. 52 § 1 P.p.s.a. Wyżej wymieniony wystąpił bowiem wprawdzie do Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z pismem co do którego można przyjąć, iż stanowi zażalenie w rozumieniu art. 37 Kpa, jednakże równocześnie strona złożyła do Sądu skargę, w której kwestionuje bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Tarnobrzegu. Tak bowiem wskazane pismo, jak i skarga noszą tę samą datę tj. 23 października 2011 r. i wpłynęły one do Komendy Miejskiej Policji w Tarnobrzegu (za pośrednictwem której były wnoszone) w dniu następnym tzn. 24 października 2011 r. Tymczasem, w ocenie Sądu I instancji, do przyjęcia skuteczności skargi na bezczynność organu konieczne jest nie samo wniesienie przed jej złożeniem zażalenia z art. 37 Kpa do organu wyższego stopnia, lecz także potrzebny jest upływ terminu, o którym mowa w art. 35 Kpa, w którym ten ostatni organ ma czas na zajęcie stanowiska w sprawie bądź też rozstrzygnięcie tego organu wydane przed upływem wskazanego terminu. Podkreślił, że stanowisko takie przedstawione zostało w orzecznictwie sądowym i w doktrynie, gdzie przyjęto, że zażalenie z art. 37 Kpa można uznać za skuteczne w postępowaniu sądowym w przedmiocie bezczynności dopiero po upływie okresu umożliwiającego organowi wyższego stopnia dokonanie czynności, o których mowa w § 2 tego przepisu; okres ten wynosi jeden miesiąc zgodnie z art. 35 § 3 Kpa. Z tej przyczyny Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 52 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o odrzuceniu skargi. Sąd wojewódzki wyjaśnił, iż nie rozpoznał wniosku M. P. o przywrócenie terminu do przedłożenia zażalenia z art. 37 Kpa, bowiem przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy uwzględniony został fakt wystąpienia przez wyżej wymienionego do Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z pismem datowanym 23 października 2011 r., które Sąd uznał za takie zażalenie. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł M. P. zarzucając mu naruszenie: 1. art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy w dacie złożenia skargi do WSA skarżącemu nie przysługiwał już żaden środek zaskarżenia, gdyż wyczerpał wszelkie przewidziane prawem środki zaskarżenia, tj. po złożeniu wniosku z 13.10.20111 r., złożył skargę do WSA za pośrednictwem właściwych organów, Komendanta Powiatowego Policji i Komendanta Wojewódzkiego Policji, wzywając go jednocześnie do usunięcia stanu niezgodnego z prawem; 2. art. 58 § 1 P.p.s.a. poprzez zastosowanie przepisu i odrzucenie skargi w sytuacji gdy brak jest w stanie faktycznym sprawy ustawowych podstaw, dla takiego rozstrzygnięcia, a nadto skarga dotyczyła bezczynności Komendanta Powiatowego Policji oraz bezczynności Komendanta Wojewódzkiego Policji i w pełnym zakresie tym nie została rozpoznana; 3. art. 37 Kpa poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie iż skarżący nie wykorzystał środków zaskarżenia, bez analizy, czy pismo skarżącego poprzedzone wcześniejszymi pismami Komendanta Powiatowego Policji i Komendanta Wojewódzkiego Policji, mogło stanowić zażalenie czy też wezwanie do usunięcia stanu niezgodnego z prawem, co skarżący uczynił; 4. art. 37 Kpa, poprzez uwarunkowanie skuteczności skargi uprzednim złożeniem zażalenia, z art. 37 Kpa, bez jednoznacznego ustalenia czy zażalenie skarżącemu przysługiwało "wyżej wymieniony wystąpił bowiem wprawdzie do Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie, z pismem co do którego można przyjąć że stanowi zażalenie"; 5. art. 86 P.p.s.a., poprzez brak jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu; 6. art. 105 § 2 Kpa w sytuacji gdy odrzucenie skargi i dalsza bezczynność organów administracji było sprzeczne z interesem społecznym. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści § 2 powołanego przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Warunek ten dotyczy także bezczynności organu. Jak wynika bowiem z treści art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej Kpa, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 Kpa lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wobec treści przywołanych przepisów warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Tarnobrzegu jest uprzednie wniesienie przez stronę skarżącą do organu wyższego stopnia zażalenia o którym mowa w art. 37 Kpa. Analiza akt sprawy wskazuje natomiast, że skarżący wniósł takie zażalenie do Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie w dniu 23 października 2011 r., lecz w tej samej dacie wniósł do Sądu skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Tarnobrzegu. Należy wskazać, iż Kodeks postępowania administracyjnego umożliwia stronom postępowania administracyjnego zaskarżenie do organu wyższego stopnia bezczynności organu administracji publicznej (art. 37). Organ wyższego stopnia może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy, zarządzić wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 2 Kpa). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę zarówno na bezczynność danego organu, jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Uwzględniając konieczność wyczerpania wszelkich środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, przed skierowaniem skargi do sądu administracyjnego, należy ustalić, czy strona skutecznie skierowała zażalenie na bezczynność organu do organu wyższego stopnia. W tym kontekście istotny jest czas jaki upłynął od dnia wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia, do dnia wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pismo z dnia 23 października 2011 r., które Sąd I instancji słusznie uznał jako zażalenie, wpłynęło do organu tj. Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie w dniu 24 października 2011 r. Natomiast skarga na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Tarnobrzegu wpłynęła do organu w tej samej dacie tj. 24 października 2011 r. Należy przyjąć zatem, że w tym czasie organ nie zdążyłby nawet przekazać pisma do organu nadrzędnego tj. właściwego do załatwienia zażalenia. Tym bardziej organ nadrzędny nie miał okazji, chociażby powziąć wiadomości o nieprawidłowościach, jakich dopuścić się miał – w ocenie skarżącego – Komendant Miejski Policji w Tarnobrzegu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skierowanie zażalenia na bezczynność organu w dniu skierowania skargi, nie może być uznane za wykorzystanie przez stronę skarżącą wszystkich środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. Dopuszczenie takiej możliwości czyniło by przepis art. 37 Kpa zupełnie niecelowym, postępowanie zaś prowadzone przez organ odwoławczy – mające na celu dokonanie stosownych ustaleń zmierzających wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, czy też podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości – iluzorycznym i pozbawionym sensu. Katalog uprawnień organu wyższego stopnia przewidziany w art. 37 § 2 Kpa wymaga, aby organ ten mógł choćby zapoznać się z treścią zażalenia, co pozwoliłoby mu – w razie zasadności zażalenia – na wdrożenie procedur dyscyplinujących i eliminujących stwierdzone nieprawidłowości. Tymczasem wniesienie zażalenia w dniu złożenia skargi uniemożliwia podjęcie tych działań przez organ nadzoru. Należy wyjaśnić, iż w polskim systemie prawa sądowa kontrola administracji stanowi ostateczny czynnik weryfikacji działań administracji, wchodzący w grę dopiero wówczas, gdy inne ustawowe mechanizmy - w ocenie skarżącego - zawiodły. Sądy administracyjne powołane zostały do kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, w tym trybu postępowania administracyjnego. Nie mogą one jednakże zastępować organów w wykonywaniu powierzonych im ustawowo zadań. Ustawodawca przewidział dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, co oznacza, że strona ma prawo oczekiwać dwukrotnego rozstrzygnięcia jej sprawy mieszczącej się w zakresie działania organów przez organy administracji publicznej dwóch instancji. Jeżeli organ uchyla się od załatwienia sprawy administracyjnej (także jeżeli w ocenie strony nie dokonuje tego we właściwej dla rozstrzygnięcia danej sprawy formie) stronie przysługuje środek ochrony - zażalenie do organu nadrzędnego. To ten organ, a nie sąd administracyjny, w pierwszej kolejności dysponuje instrumentami proceduralnymi zmierzającymi do zobligowania organu niższego stopnia do terminowego załatwienia sprawy, wszczętej żądaniem strony. W takiej sytuacji, w ramach administracyjnego toku instancji, sprawa winna zostać rozstrzygnięta bez zbędnej zwłoki. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej nie podważają stanowiska przyjętego przez Sąd I instancji, iż skarżący powinien przed wniesieniem skargi na bezczynność skutecznie wnieść zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 Kpa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia. Brak jest również w przedmiotowej sprawie podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W art. 209 P.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie WSA kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).