III FSK 3443/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Bogucki (sprawozdawca), Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia WSA (del.) Marek Kraus, po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Bk 777/20 w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia 31 sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. B. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z 27.11.2020 r. o sygn. I SA/Bk 777/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M. B. (dalej: skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z 31.08.2020 r., [...], wydane w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych. Jako podstawę prawną powołano art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wyrok (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. 2. Stanowiska stron w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. 2.1. Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Białymstoku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący (reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego), który zaskarżył ten wyrok w całości. Sformułował również wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Białymstoku, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. 1. art. 24 ust. 5b ustawy z 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 423 ze zm., dalej: u.s.u.s.) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że: a) bieg terminu przedawnienia zostaje również zawieszony w sytuacji, w której organ egzekucyjny nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do wyegzekwowania należności; b) zawieszenie biegu terminu przedawnienia może być dłuższe niż okres przedawnienia należności z tytułu składek określony w art. 24 ust. 4 u.s.u.s.; 2. art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 ustawy z 2.04.1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP) w związku z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sytuacja gdy prowadzone postępowanie egzekucyjne w administracji, które nie doprowadziło do zaspokojenia wierzyciela nawet w części, w okresie dłuższym niż okres przedawnienia należności z tytułu składek, określony w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. stanowi działanie organu publicznego, które mieści się w granicach prawa i urzeczywistnia zasadę sprawiedliwości społecznej oraz nie narusza zasady do równego traktowania przez władze publiczne, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów powinna zmierzać do konstatacji, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego w administracji, które nie doprowadziło do zaspokojenia wierzyciela nawet w części, w okresie dłuższym niż okres przedawnienia należności z tytułu składek, określony w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., nie mieści się w granicach prawa, jest sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej oraz narusza zasadę do równego traktowania przez władze publiczne. Skarżący wniósł także o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, dotyczącym zagadnienia: 1) czy art. 59 §1 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r. poz. 599 ze zm., dalej: u.p.e.a.) w zakresie, w jakim nie nakazuje umorzyć w całości albo w części postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w celu wyegzekwowania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 4 pkt 3 u.s.u.s. sytuacji, w której okres prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji jest dłuższy niż okres przedawnienia należności z tytułu składek, określony w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., jest niezgodny z art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP; 2) czy art. 24 ust. 5b u.s.u.s. w zakresie, w jakim nie wskazuje górnej granicy zawieszeniu biegu terminu przedawnienia jest niezgodny z art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. 2.2. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 3.1. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. 3.2. Skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona i dlatego podlega oddaleniu. W skardze kasacyjnej zostały podniesione jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z pierwotną treścią przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne (art. 24 ust. 4). Stosownie do art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w ówczesnym brzmieniu, bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Regulacja ta została zmieniona ustawą z 18.12.2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 241, poz. 2074). Artykuł 24 ust. 4 u.s.u.s., obowiązujący od 1.01.2003 r. stanowił, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d. Nowelizacja ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, dokonana ustawą z 18.12.2002 r., wprowadziła instytucję zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. można wywieść, że należności z tytułu składek nie "wygasają automatycznie". Zawieszenie biegu terminu przedawnienia oznacza, że z chwilą wystąpienia przesłanki powodującej takie zawieszenie termin nie biegnie, a zaczyna biec w dalszym ciągu dopiero po ustaniu przyczyny zawieszenia, wskazanej w danym przepisie. Natomiast "automatyczne wygaśnięcie" może mieć miejsce tylko wówczas, gdy przed upływem terminu przedawnienia nie nastąpiła żadna przyczyna zawieszenia jego biegu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że za czynności zmierzające do wyegzekwowania należności z tytułu składek uznaje się takie czynności, z których treści lub uzasadnienia wynika bezpośrednio, że zmierzają one do ściągnięcia należności. Taką czynnością może być doręczenie odpisu tytułu wykonawczego czy zawiadomienia o zajęciu składnika majątkowego. Podjęcie tych czynności wiąże się bowiem z wszczęciem i prowadzeniem postępowania egzekucyjnego, a zatem służy wyegzekwowaniu należnych składek (zob. wyroki: WSA w Lublinie z 19.09.2018 r., I SA/Lu 396/18; WSA w Gdańsku z 12.07.2017 r., I SA/Gd 737/17; WSA w Lublinie z 15.01.2020 r., I SA/Lu 676/19). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, WSA w Białymstoku dokonał prawidłowej wykładni art. 24 ust. 5b u.s.u.s. wskazując, że bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W rozpoznawanej sprawie nastąpiło to, zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a., w 2009 r. w związku z doręczeniem skarżącemu tytułów wykonawczych. W dniu 12.12.2006 r. w stosunku do zadłużenia za okres: 5/2000 r. - 7/2000 r., 9/2000 r. - 9/2001 r., 11/2001 r. - 1/2002 r., zostały wystawione upomnienia, które 14.12.2006 r. doręczono osobie uprawnionej do odbioru przesyłki. Następnie 12.03.2009 r. został wystawiony tytuł wykonawczy na FUS za 5/2000 r., który doręczono zobowiązanemu 13.03.2009 r. wraz z zawiadomieniem z 12.03.2009 r. o zajęciu wynagrodzenia. W dniu 8.09.2009 r. zostały wystawione kolejne tytuły wykonawcze dla pozostałych zaległości (za 5/2000 r. (FUZ), 6/2000 r. - 7/2000 r., 9/2000 r. - 9/2001 r., 11/2001 - 1/2002 r.), które doręczono zobowiązanemu 10.09.2009 r. wraz z zawiadomieniami z 8.09.2009 r. o zajęciu wynagrodzenia. W dniu podjęcia tych czynności egzekucyjnych zaległości nie były przedawnione, nie upłynął bowiem 10-letni termin określony w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym do 31.12.2011 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie nie doszło do sytuacji, w której organ egzekucyjny nie podjął żadnej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności, ponieważ - jak wyżej wskazano - nastąpiło wystawienie i doręczenie skarżącemu tytułów wykonawczych, mających na celu właśnie wyegzekwowanie zobowiązań z tytułu wymienionych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Podkreślić również trzeba, że w żadnym miejscu uzasadnienia Sąd pierwszej instancji nie podniósł, że bieg ten zostaje również zawieszony w momencie niepodjęcia przez organ czynności zmierzających do wyegzekwowania należności. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia może być dłuższe niż okres przedawnienia należności z tytułu składek, określony w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Prawidłowo WSA w Białymstoku wywiódł, że nie istnieje przepis, który nakazywałby umorzenie tego postępowania z uwagi na upływ czasu. Zgodnie z art. 59 § 2 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Rozstrzygnięcie na tej podstawie o umorzeniu lub odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego ma jednak charakter uznaniowy. Organ egzekucyjny może umorzyć takie postępowanie, lecz nie musi. Nadto nie wynika z przepisów obowiązek organu egzekucyjnego działania w tym zakresie z urzędu. Zwykle z takim wnioskiem występuje wierzyciel, jednak w tej sprawie wierzyciel nie wnioskował o umorzenie postępowania egzekucyjnego w oparciu o tę podstawę prawną. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko DIAS w Białymstoku zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że przyjęcie prezentowanego przez skarżącego stanowiska wyłączałoby w całości instytucję zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Zawieszenie takie musiałoby się bowiem zakończyć w momencie upływu terminu przedawnienia. 3.3. Jako nieuzasadnione należy zatem uznać również zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. przez ich błędną wykładnię. Konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP) a przede wszystkim zasada równości wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie oznaczają, że wobec wszystkich należy stosować te same normy prawne. Zasada równości jest zachowana, jeżeli adresaci norm prawnych znajdują się w różnych sytuacjach i adekwatnie do tych sytuacji stanowione są regulacje prawne. Równość wymaga, by osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji traktować tak samo, a osoby znajdujące się w odmiennej sytuacji - odmiennie. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał, żeby był traktowany inaczej niż osoby, które znalazły się w identycznej sytuacji, tj. że wobec innych podmiotów bieg terminu przedawnienia nie został zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego ani też tego, że wobec takich podmiotów bieg terminu przedawnienia jest krótszy bądź taki sam, jak okres przedawnienia należności z tytułu składek. Podstawą orzekania w niniejszej sprawie zarówno w postępowaniu przed organami, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, były przepisy, co do których istnieje domniemanie konstytucyjności, czego Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje. Również skarżący nie wykazał, aby było inaczej, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę nie znajduje podstaw do wystosowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej. Należy przypomnieć o konieczności respektowania zasady domniemania konstytucyjności ustaw. Uwzględniając powyższe ograniczenia należy zaakcentować, że żaden z sądów administracyjnych nie jest zwolniony z obowiązku odczytania treści normy prawnej z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej, oznaczającej konieczność poszukiwania takiego rezultatu wykładni ustawy, by respektować wartości konstytucyjne. 3.4. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a, oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. Paweł Borszowski Stanisław Bogucki Marek Kraus