II SA/Po 516/20

Dnia 4 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 września 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Decyzją z [...] marca 2020 Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na art. 138 & 1 pkt.1 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 17 ust.5 pkt.2a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U z 2020 poz.111 ) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...].12.2019 r. odmawiającą przyznania M. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nad ojcem M. P. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu organ przedstawił ustalenia faktyczne, z których wynika, że M. K. domagała się ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem M. P. wobec którego orzeczeniem Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...].02.2010 r. zaliczony został do znacznego stopnia niepełnosprawności, orzeczenie wydano na stałe, stwierdzając, że niepełnosprawność istnieje od 2000r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...].11.2001r. Decyzją z dnia [...].12.2019r. organ I instancji odmówił uwzględnienia wniosku, a podstawą rozstrzygnięcia były dwie okoliczności. W pierwszej kolejności wskazano, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub - w przypadku pobierania nauki - nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Tymczasem w orzeczeniu o niepełnosprawności wskazano, że niepełnosprawność pana M. P. powstała w 2000r. Organ I instancji wskazał, iż znana jest mu treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014r. sygn.. akt K 35/13, lecz nie jest ona jednoznaczna z usunięciem kryterium wieku z przedmiotowej ustawy. Jako drugą podstawę rozstrzygnięcia wskazano na art. 17 ust. 5 pkt 2a, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Od decyzji tej odwołanie złożyła pani M. K. reprezentowana przez pełnomocnika zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych z pominięciem okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia o sygn.. akt K 38/13 został on uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a także przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt. 4 oraz 1 w/w ustawy i niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnego M. P. nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem nad nim opieki. W odwołaniu zarzucono również naruszenie szeregu przepisów postępowania (art. 7, 77, 80 w zw. z 107 § 3 kpa) poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, że żona pana M. P. jest w stanie się nim opiekować, podczas gdy sama wymaga pomocy osób najbliższych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w w [...] przywołało treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobom, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie graniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Art. 17 ust. Ib stanowi z kolei, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Organ I instancji wskazał, iż oparł swoje rozstrzygnięcie na tym właśnie przepisie uznając, iż orzeczenie ustalające stopień niepełnosprawność pana M. P. (ur. [...] r.) wskazuje, że niepełnosprawność istnieje od 2000r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wskazał, iż treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014r. odnosząca się do art. 17 ust. Ib ustawy przesądza o częściowej niekonstytucyjności przywołanego przepisu, lecz nie kreuje prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, jeżeli ich niepełnosprawność nie powstała w okresie dzieciństwa. W ocenie organu I instancji wyrok ten jest jedynie podstawą działań legislacyjnych zmierzających do jego realizacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podziela oceny organu I instancji, odnoszącej się do skutków prawnych przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014r. Nie budzi wątpliwości, że na mocy tego orzeczenia art 17 ust. Ib utracił moc w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. O roli i skutkach orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dla obowiązującego systemu prawnego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17 stwierdzając, iż: "1. Sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa, dlatego nie mogą się uchylić od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia. Uzasadnienie nie stanowi bowiem treści rozstrzygnięcia, jak również nie zastępuje go. Zawiera jedynie argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, dlatego brak jest podstaw prawnych do uznania, aby stanowiło w jakimkolwiek zakresie uzupełnienie rozstrzygnięcia. Jak wynika z powyższego art. 17 ust. Ib może być nadal być stosowany, z tym zastrzeżeniem, że zastosowanie to nie obejmuje kryterium momentu powstania niepełnosprawności wyłączającego możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym fakt, iż ustalona u pana M. P. niepełnosprawność istnieje od 2000r. nie stanowi podstawy do odmowy przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. Podstawę tę stanowi natomiast art. 17 ust. 5 pkt 2a, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie budzi wątpliwości, że ten przepis został przez organ I instancji zastosowany w pełni prawidłowo. Pan M. P. jest żonaty z panią H. P., które legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, z którego wynika, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu lekkim. Okoliczność ta stanowi samoistną, ustawowa przesłankę do odmowy uwzględnienia wniosku. Nie jest słuszny w tym zakresie zarzut zawarty w odwołaniu polegający na tym, że organ I instancji nie dokonał ustaleń odnoszących się do faktycznego stanu zdrowia pani H. P., która nie jest w stanie opiekować się mężem, gdyż sama wymaga pomocy osób najbliższych. Ustawodawca nie przewidział bowiem ani podstaw, ani możliwości dokonywania tego typu ustaleń przez organ administracji. Z pewnością u podstaw przedmiotowego przepisu leży wynikające z zasad doświadczenia życiowego przekonanie, że małżonek, o ile nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, jest w stanie podołać opiece nad znacznie niepełnosprawnym współmałżonkiem. Sam jednak art. 17 ust. 5 pkt. 2a ustawy nie zawiera normy, która dawałaby możliwość badania sytuacji faktycznej współmałżonków Przedmiotowa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez M. K. działającą przez profesjonalnego pełnomocnika. Decyzji zarzucono naruszenie art.17 ust.5 pkt.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 23 i 27 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że córce na której spoczywa obowiązek alimentacyjny rezygnującej z zatrudnienia i opiekującej się niepełnosprawnym ojcem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje gdyż współmałżonek żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, oraz naruszenie przepisów postępowania art. 7, art.77 i art. 80 kpa przez błędną ocenę zebranego materiału. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO i ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz M. K.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 ustawy z 30.08.2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018r. poz. 2107) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). Uwzględniając powyższe oraz ustalony przez organy orzekające stan faktyczny i prawny sprawy, na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a), Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem oceny sądu jest decyzja SKO w [...] utrzymująca w mocy odmowną decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego .Ustalenia faktyczne i materiał dowodowy będący podstawą dla jego ustalenia jest kompletny i Sąd czyni go integralną częścią swojego uzasadnienia. Podstawą materialno –prawną są zaś przepisy ustawy z 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2020, poz.111 ) . Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl ust. 1a art. 17 u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie w art. 17 ust. 5 u.ś.r. ustawodawca zawarł katalog przesłanek negatywnych, przewidując m.in., że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a). Z unormowań tych wynika, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Z woli ustawodawcy prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Stosownie do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 K.r.o.). Przy czym nie można pomijać, że w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 23, art. 27 art. 60 § 1-3, art. 61, art. 130 K.r.o. Z unormowaniami tymi koresponduje właśnie art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Tym samym przepisy te, w konfrontacji z przepisami ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji - według kolejności tego zobowiązania (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt 3804/18, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze nie budzi wątpliwości, że zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z uwagi na swój stan zdrowia, taką pomoc świadczyć. Z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wynika, że osoba spokrewniona może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli osoba wymagająca opieki nie pozostaje w związku małżeńskim, chyba że małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że żona M. P. żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności W aktach sprawy administracyjnych na k. 19 widnieje Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez uprawniony do tego organ, z którego to orzeczenia wynika, że H. P. rocznik [...] została zaliczona do lekkiego stopnia niepełnosprawności , a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 2003 roku , ma charakter trwały i orzeczenie wydaje się na stałe. Trafnie argumentuje organ odwoławczy, że powyższa okoliczność uzasadniała odmowne załatwienie wniosku zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Natomiast z woli ustawodawcy tylko legitymowanie się znacznym stopniem niepełnosprawności przez współmałżonka uprawnia krewnych osoby wymagającej opieki, która pozostaje w związku małżeńskim, do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem tej opieki i rezygnacją z zatrudnienia z tego powodu. W wyroku z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny akcentował, że małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi. NSA podkreślał, że z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. Powyższa interpretacja omawianego przepisu jest kontynuowana przez orzecznictwo NSA, który w sprawie I OSK 599/20 w wyroku z dnia 11 sierpnia 2020 argumentował, że pozostawanie przez podopiecznego w związku małżeńskim wyklucz – co do zasady – z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca bowiem wyraźnie wskazał, że obowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba, że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Mając powyższe na uwadze, zaskarżona decyzja podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.