III OSK 7083/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Artur Kuś Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 334/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 24 listopada 2011 r., nr XIII/104/2011 w przedmiocie statutu sołectwa 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. oddala wniosek Rady Miejskiej [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 334/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...], stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia 24 listopada 2011 r., nr XIII/104/2011 w przedmiocie statutu sołectwa w całości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Rada Miejska [...], uchwałą z dnia 24 listopada 2011 r., Nr XIII/104/2011, wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako "u.s.g."), uchwaliła statut sołectwa P. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 22 grudnia 2011 r., Nr 303, poz. 3308. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł Prokurator Rejonowy [...], zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Gmina [...], wniosła o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 134 ust. 1 i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji w motywach rozstrzygnięcia wyjaśnił, że ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest więc ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za istotne naruszenia prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się w judykaturze: naruszenie przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia uchwały, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Następnie Sąd pierwszej instancji podał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza ona prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g., skutkuje stwierdzeniem jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części niezależnie od upływu czasu od jej uchwalenia. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały, w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu jej uchwalenia, mając na uwadze powyższe reguły kontroli aktów prawa miejscowego przez sądy administracyjne, WSA w Bydgoszczy wskazał, że podstawę prawną zaskarżanej uchwały stanowił m.in. przepis art. 35 u.s.g., zawierający upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia skarżonej uchwały, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej, 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Przepis art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi natomiast, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Ustawodawca w przytoczonym art. 5a ust. 1 u.s.g. przewidział zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne. Pierwsze będą mieć miejsce w przypadkach przewidzianych ustawą. Zakres ten obejmuje nie tylko sprawy zawarte w ustawach szczególnych wymagających przeprowadzenia konsultacji, ale także te poddane procedurze konsultacyjnej na mocy przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast konsultacje fakultatywne będą mieć miejsce w innych sprawach ważnych dla gminy, zatem we wszystkich tych, które nie zostały poddane ex lege obowiązkowi konsultacji, a uznane zostały przez organy gminy za ważne. Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych jest art. 35 ust. 1 u.s.g., który wprost stanowi, że określenie statutem organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odbywa się po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle przywołanych regulacji nie może budzić wątpliwości, że uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany. O legalności działania organu rozstrzyga zatem to, czy w danym wypadku, stosownie do wprost wyrażonego wymogu w art. 35 ust. 1 u.s.g., określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, zostało poprzedzone przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami. Konsultacje społeczne, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3930/19, są jedną z istotniejszych instytucji demokracji bezpośredniej w gminie, jak też sposobem partycypacji obywatelskiej w podejmowaniu decyzji publicznych, umożliwiającym mieszkańcom zajęcie stanowiska w określonych sprawach. Chodzi tu o udział mieszkańców w procesie decyzyjnym, jako konsultantów wypracowujących kształt podejmowanych decyzji rekomendujących rozwiązania, czy wreszcie dzielących z organami gminy odpowiedzialność za podejmowane decyzje. Zatem pomimo niewiążącego charakteru konsultacje pozostają ważnym elementem procesu decyzyjnego, służą jego uspołecznieniu, są formą uczestniczenia elementu zewnętrznego w procesie podejmowania decyzji. Nie jest wystarczającym formalne jedynie przeprowadzenie konsultacji społecznych, noszących cechy pozorności. Konsultacje te muszą mieć bowiem wymiar rzeczywisty. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami musi być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych zmian i wyrażenie przez nich opinii w tym zakresie. Niewystarczające jest poprzestanie na zorganizowaniu spotkania, w czasie którego informuje się wybranych tylko uczestników tego spotkania o zamiarze wprowadzenia zmian do obowiązującego statutu jednostki pomocniczej, i to nawet bez szczegółowego omówienia tych zmian. Mając na uwadze powyższe Sąd pierwszej instancji zważył, że dokumenty przedłożone przez Radę Miejską wraz z odpowiedzią na skargę, oraz na wezwanie Sądu nie pozawalają przyjąć, aby konsultacje społeczne spełniające powyżej wskazane wymogi, zostały przeprowadzone przed przyjęciem zaskarżonego statutu. Brak jest jednak w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że projekt statutu został udostępniony mieszkańcom Sołectwa, w szczególności brak jest jakichkolwiek informacji o terminie i miejscu udostępnienia projektu. Sąd z urzędu zważył, że w dacie uchwalenia skarżonej uchwały obowiązywała uchwała nr VII/60/07 Rady Miejskiej [...] z dnia 27 kwietnia 2007 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy [...] (opubl. Dz.Urz.Woj. Kuj.-Pom. z 2007 r. Nr 72 poz. 1178), stanowiąca akt prawa miejscowego – czyli powszechnie obowiązujące prawo, które winno mieć zastosowanie w tej sprawie. Brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej poprzedzających podjęcie uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu, stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej uchwały w całości. Niezależnie bowiem od stanowiska czy obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami dotyczy całej regulacji statutowej (całej materii wymienionej w art. 35 ust. 3 u.s.g.) czy tylko jej części (spraw organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej), niewątpliwie nieprzeprowadzenie konsultacji w ogóle stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się Rada Miejska [...], wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał skarżony wyrok, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi; zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 134 §1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na braku rozpoznania sprawy w zakresie w jakim domagała się strona skarżąca, formułując konkretne zarzuty skargi czyli zarzuty dotyczące treści uchwały, a poprzestanie na rozstrzygnięciu opartym na zarzucie niepodniesionym w skardze czyli na zarzucie braku zastosowania przez organ art. 35 ust. 1 u.s.g.; 2. art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na niezasadnym stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości z uwagi na istotne naruszenie przez organ przepisu art. 35 ust. 1 u.s.g. w postaci braku przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji z mieszkańcami sołectwa P. mających poprzedzać podjęcie uchwały w sprawie statutu tego sołectwa, w sytuacji kiedy uchwała została wydana po rzeczywistych konsultacjach z mieszkańcami, czyli przy zastosowaniu i wypełnieniu dyspozycji art. 35 ust. 1 u.s.g.; 3. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oddalenia skargi na uchwałę, w sytuacji, gdy argumentacja organu przedłożona do niniejszej sprawy w zakresie spełnienia przesłanek art. 35 ust. 1 u.s.g. jak i w zakresie spełnienia dyspozycji art. 35 ust. 3 pkt 2, 3 i 5, art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. oddaje rzeczywisty stan sprawy i tym samym powinna skutkować nieuwzględnieniem skargi i jej oddaleniem, co - zarówno każde naruszenie z osobna jak łącznie wszystkie naruszenia - miało istotny wpływ na wynik sprawy, 4. art. 35 ust. 1 u.s.g poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że przeprowadzone w sprawie statutu sołectwa P. konsultacje nie odpowiadają hipotezie ww. przepisu a wręcz, że brak jest tych konsultacji; 5. art. 35 ust. 3 pkt 2, 3 i 5, art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że treść uchwały w zakreślonych obszarach nie musi podlegać rozpatrzeniu przez Sąd. Mając powyższe na uwadze, skarżący kasacyjnie organ wniósł o dopuszczenie dowodu z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów - w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. - w postaci: 1. kopii obwieszczenia Burmistrza [...] z dnia 3 listopada 2011 r. w sprawie zwołania zebrania wiejskiego w sołectwie P. w celu zaopiniowania zmian statutu sołeckiego; 2. wyciągu ze strony podmiotowej BIP publikującej Obwieszczenie Burmistrza [...] w sprawie zwołania zebrania wiejskiego w sołectwie P. w celu zaopiniowania zmian statutu sołeckiego; 3. kopii protokołu z zebrania wiejskiego sołectwa P. z dnia 21 listopada 2011 r.; 4. kopii listy obecności z ww. zebrania; 5. kopii uchwały zebrania wiejskiego mieszkańców sołectwa P. z dnia 21 listopada 2011 r. w sprawie zaopiniowania projektu uchwały Rady Miejskiej [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa P.; 6. protokołu nr 13 z posiedzenia XIII sesji Rady Miejskiej [...] z dnia 24 listopada 2011 r., w którym widnieje zapis o przeprowadzonych konsultacjach z mieszkańcami; 7. protokołu z posiedzenia Komisji Statutowej Rady Miejskiej [...] z dnia 23 listopada 2011 r. na okoliczność przeprowadzenia konsultacji poprzedzających uchwalenie statutu sołectwa. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w przedmiotowej sprawie nie zaistniała. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna jest zasadna. Trafnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji strona skarżąca kasacyjnie niewłaściwe zastosowanie art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały polegającej na przyjęciu, że jej podjęcie nie zostało poprzedzone obligatoryjnymi konsultacjami przeprowadzonymi z mieszkańcami, stosownie do wymogu wynikającego z art. 35 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji przyjął, że uchwała Rady Miejskiej [...] z dnia 24 listopada 2011 r., Nr XIII/104/2011 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa P. (Dz. Urzęd. Woj. Kuj-Pom. z 2011 r. Nr 303, poz. 3308) nie została podjęta po przeprowadzeniu rzeczywistych konsultacji społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że wprawdzie miały miejsce jakieś konsultacje poprzedzające podjęcie tej uchwały, ale nosiły one znamiona pozorności i nie polegały na rzeczywistym omówieniu z mieszkańcami proponowanych zmian oraz wyrażeniu przez nich opinii w tym zakresie. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie można uznać za przeprowadzenie konsultacji w trybie art. 35 ust. 1 u.s.g. zaopiniowania projektu uchwały na zebraniu wiejskim, a sam projekt podjętej uchwały nie był udostępniony mieszkańcom. Tym samym mimo obowiązywania na terenie tej Gminy uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia 27 kwietnia 2007 r. nr VII/60/07 w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy [...] (Dz. Urzęd. Woj. Kuj-Pom. z 2007 r. Nr 72, poz. 1178 – dalej: "uchwała o konsultacjach"), nie zastosowano się do jej treści. Z takim stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie zgodziła się strona skarżąca kasacyjnie, która trafnie podniosła, że wbrew stanowisku WSA w Bydgoszczy podjęcie przez Radę Miejską [...] uchwały z dnia 24 listopada 2011 r., Nr XIII/104/2011 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa P. zostało poprzedzone konsultacjami przeprowadzonymi zgodnie z wymaganiami obowiązującej wówczas uchwały Rady Miejskiej [...] o konsultacjach. Zgodnie z § 4 lit. a uchwały o konsultacjach, konsultacje w przypadku, gdy ich wymóg wynikał z przepisów ustawy, zobowiązany był zarządzić Burmistrz [...]. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 3 listopada 2011 r. Burmistrz [...] zarządził przeprowadzenie konsultacji w celu zaopiniowania zmian Statutu Sołectwa P. przez Zebranie Wiejskie wyznaczone na dzień 21 listopada 2011 r. na godz. 12.00 w świetlicy wiejskiej (akta sądowe sprawy, karta nr 72). Ogłoszenie o Zebraniu Wiejskim obejmuje informacje wymagane § 7 ust. 2 uchwały o konsultacjach, tj. określenie przedmiotu konsultacji oraz miejsce, dzień i godzinę rozpoczęcia zebrania. Formą przeprowadzenia konsultacji, zgodnie z § 5 uchwały o konsultacjach, były zebrania wiejskie lub ogólne zebrania mieszkańców osiedli, a więc organy stanowiące w sołectwach i osiedlach. Zgodnie z § 7 ust. 1 uchwały o konsultacjach, ogłoszenie o zebraniu powinno być dokonane co najmniej 7 dni przed jego terminem poprzez umieszczenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego [...]. Z akt sprawy wynika, że takie obwieszczenie zostało zawieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego [...]w dniu 3 listopada 2011 r. (akta sądowe sprawy, karta nr 70). W tym samym dniu zostało także opublikowane takie obwieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...]. Jak wynika z akt sprawy Zebranie Wiejskie w Sołectwie P. odbyło się w dniu 21 listopada 2011 r. w świetlicy wiejskiej i wzięło w nim udział 5 mieszkańców (akta sądowe sprawy, karty nr 72-74). Taka liczba uczestników tego zebrania nie powinna stanowić przeszkody przed uznaniem, że zebranie to stanowiło formę konsultacji społecznych. Zgodnie bowiem z § 8 uchwały o konsultacjach, zebranie jest ważne bez względu na liczbę uczestniczących osób uprawnionych do udziału w nim. Zebraniu Wiejskiemu Sołectwa P. w dniu 21 listopada 2011 r. przewodniczyła Sekretarz Gminy, która przedstawiła zebranym projekt uchwały w sprawie uchwalenia Statutu tego Sołectwa wraz z wyszczególnieniem proponowanych zmian. Jak wynika z protokołu sporządzonego z obrad tego Zebrania Wiejskiego, po przedstawieniu projektu Statutu i proponowanych zmian w stosunku do wcześniejszego Statutu, nastąpiło wspólne przeanalizowanie przebiegu granic Sołectwa, sprawdzono numery porządkowe nieruchomości oraz dane dotyczące osób zameldowanych. Sołtys tego Sołectwa potwierdził poprawną granicę Sołectwa P.. Następnie poddano projekt uchwały pod głosowanie i mieszkańcy obecni na Zebraniu Wiejskim (4 głosy "za", i 1 głos "wstrzymujący się", przy braku głosów przeciwnych) przyjęli projekt tej uchwały. Taki przebieg zebrania wiejskiego realizował wymagania wynikające z § 9 i § 10 uchwały o konsultacjach. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 1 tej uchwały takie zebranie otwierał i prowadził przewodniczący zebrania, który musiał być przedstawiciel organu zarządzającego konsultacje. W tej sprawie przedstawicielem Burmistrza [...] była Sekretarz Gminy. Zgodnie z § 9 ust. 2 uchwały o konsultacjach, przewodniczący zebrania obowiązany był do poinformowania mieszkańców o sprawie będącej przedmiotem konsultacji i możliwych rozwiązaniach, co także miało miejsce na Zebraniu Wiejskim w Sołectwie P. w dniu 21 listopada 2011 r. Formę dyskusji stanowiło wyjaśnienie wątpliwości dotyczących opisanych powyżej kwestii przebiegu granic, numerów porządkowych nieruchomości i osób zameldowanych, co stanowi spełnienie § 9 ust. 3 uchwały o konsultacjach. Zgodnie z § 10 tejże uchwały opinię w sprawie poddanej konsultacji mieszkańcy wyrażają w głosowaniu jawnym zwykłą większością głosów. Ten wymóg konsultacji w Gminie [...] także został spełniony. W aktach sprawy znajduje się tak podjęta uchwała Zebrania Wiejskiego Sołectwa P. wraz z uzasadnieniem. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jako podjętej bez wymaganych art. 35 ust. 1 u.s.g. konsultacji. Skoro, jak zostało to wykazane, konsultacje z mieszkańcami Sołectwa zostały przeprowadzone przed podjęciem w dniu 24 listopada 2011 r. przez Radę Miejską [...] uchwały nr XIII/104/2011 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa P. i został zachowany tryb ich przeprowadzenia zgodnie z uchwałą o konsultacjach obowiązującą na ternie tej Gminy, to wadliwie Sąd pierwszej instancji uznał tak przeprowadzone konsultacje za pozorne i niewystarczające. Przedmiotem tej sprawy nie była kontrola uchwały o konsultacjach. Tym samym Sąd pierwszej instancji powinien jedynie w tym zakresie ocenić, czy konsultacje zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującą w Gminie [...] uchwałą. Uchwała o konsultacjach z 2007 r. jako akt prawa miejscowego, była w tej sprawie wiążąca tak dla organów Gminy [...], jak i jej mieszkańców, a tym samym przeprowadzenie konsultacji w innym trybie niż wynikało to z tej uchwały stanowiłoby istotne naruszenie prawa. W związku z tym należy stwierdzić, że zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał zarzutów zawartych w skardze ani też nie skontrolował zaskarżonej uchwały ograniczając się jedynie do wadliwej oceny braku poprzedzenia podjęcia zaskarżonej uchwały konsultacjami społecznymi z mieszkańcami Sołectwa. Będąc, stosownie do powołanego art. 134 § 1 P.p.s.a., związany granicami sprawy, a nie zarzutami i wnioskami skargi, Sąd pierwszej instancji sprawy tej w istocie nie rozpoznał. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że skoro Sąd pierwszej instancji ograniczył się w tej sprawie jedynie do wadliwej kontroli przeprowadzenia konsultacji i pominął rozpoznanie sprawy, to zaskarżony wyrok podlega uchyleniu w całości na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., a sprawa zostaje przekazana temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpoznać pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, ponieważ ich ocena prowadziłaby do kontroli, której nie dokonał w tej sprawie Sąd pierwszej instancji. Tym samym rozpoznanie pozostałych zarzutów na tym etapie sprawy jest przedwczesne, ponieważ pozbawiłoby strony możliwości kontroli tak wydanego wyroku. Taki tryb procedowania, polegający na uchyleniu wyroku i przekazaniu sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania w przypadku braku rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy, jest w pełni akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 29 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 6577/21; wyrok NSA z 8 grudnia 2023 r. sygn. akt III FSK 3207/21; wyrok NSA z 23 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 3880/21). Naczelny Sąd Administracyjny w pkt. 2 wyroku, oddalił wniosek Rady Miejskiej [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od prokuratora. Zgodnie bowiem z uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 3 lipca 2017 r., sygn. I OPS 1/17, (opubl. w ONSAiWSA 2017/6/95) prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 P.p.s.a. zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego.