II GSK 228/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 9 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 307/20 w sprawie ze skargi G. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 29 maja 2020 r. nr SKO/41/RD-46/2020 w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 19 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 307/20 oddalił skargę G. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z 29 maja 2020 r. (nr SKO/41/RD-46/2020) w przedmiocie skierowania na badanie lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, ze pismem z 16 stycznia 2020 r. Prokurator Rejonowy dla Wrocławia - Śródmieścia wystąpił do Prezydenta Wrocławia z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie skierowania G. C. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi, w związku z istnieniem uzasadnionych zastrzeżeń co do jego stanu zdrowia, wynikających ze sporządzonej w toku postępowania prowadzonemu przeciwko skarżącemu przez Prokuraturę Rejonową dla Wrocławia -Śródmieścia pod sygn. akt [...] o przestępstwo niealimentacji (art. 209 § 1 k.k.) opinii biegłych lekarzy psychiatrów. Prokurator dodał, że z opinii, karnym prowadzonym której kopię potwierdzoną za zgodność z oryginałem załączono do pisma, wynika, że u skarżącego rozpoznano uzależnienie mieszane od alkoholu. Starosta Kamiennogórski, któremu wniosek został przekazany do rozpoznania, decyzją z 10 kwietnia 2020 r. (nr KM.5430.311.2020), wydaną na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz.341, dalej jako: "ustawa"), skierował skarżącego na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. G. C. złożył odwołanie od tej decyzji, w którym zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 80, art. 86 k.p.a. poprzez zaniechanie jego wysłuchania przed wydaniem decyzji i oparcie się na opinii sądowo-psychiatrycznej, która wydana została w postępowaniu dotyczącym popełnienia przestępstwa niealimentacji, nie zaś przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w ruchu drogowym lub popełnionego w stanie nietrzeźwości czy po użyciu alkoholu. Odwołujący się dodał, że organ I instancji naruszył ponadto art. 73 k.p.a. ponieważ wydał decyzję w sytuacji, gdy ze względu na epidemię COVID-19 nie miał możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z 29 maja 2020 r. (nr SKO/41/RD-46/2020), na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Starosty Kamiennogórskiego z 10 kwietnia 2020 r. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że opinia sądowo-psychiatryczna dotycząca stanu zdrowia udostępniona przez prokuratora stanowi wystarczającą i zarazem wiarygodną podstawę do skierowania kierowcy na badania lekarskie. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że opinia ta została sporządzona na potrzeby innego postępowania, które nie ma związku z funkcjonowaniem skarżącego jako kierowcy w ruchu drogowym. Zdaniem SKO, ustalenia zawarte w załączonej do wniosku prokuratora opinii sądowo-psychiatrycznej są wystarczające dla wydania decyzji o skierowaniu na badanie lekarskie. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji podał, że z pisma Starosty załączonego do odwołania wynika, że G. C. został poinformowany przez organ I instancji o możliwości złożenia pisemnego wniosku o udostępnienie kopii dokumentów z akt sprawy, mimo to takiego wniosku nie złożył. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 19 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 307/20 oddalił skargę G. C. na powyższą decyzję SKO w Jeleniej Górze. W jego uzasadnieniu Sąd I instancji odwołał się do art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) i ust. 2 pkt 1 ustawy i podał, że starosta wydaje decyzję o skierowaniu na badania lekarskie z urzędu, gdy znajdzie się w posiadaniu informacji nasuwających uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy, uniemożliwiającego prowadzenie pojazdów mechanicznych w ruchu drogowym, zaś źródło uzyskania tego typu informacji jest wiarygodne. Decyzja ta jest decyzją o charakterze związanym, co oznacza, że jej wydanie nie zależy od uznania organu. Jeżeli stan zdrowia kierującego nasuwa zastrzeżenia, o jakich mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, organ zobowiązany jest do skierowania kierującego na badania lekarskie. WSA we Wrocławiu dodał, że zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy powinny dotyczyć tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów. Sformułowanie "zastrzeżenia uzasadnione" oznacza, że są one oparte na słusznych i usprawiedliwionych podstawach. Nie jest konieczne udowodnienie przez organ istnienia takich przeciwwskazań, lecz wystarcza wysokie prawdopodobieństwo istnienia takich przeciwwskazań (por. wyrok NSA z 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1051/16). Sąd I instancji podkreślił, że w odróżnieniu od sytuacji opisanej w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy (kiedy to organ kieruje na badania osobę, która kierowała pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu), uprawnienie starosty do skierowania na badania osoby, której stan zdrowia nasuwa uzasadnione zastrzeżenia, nie wymaga aby osoba ta dopuściła się któregokolwiek z tych wykroczeń bądź przestępstw. W rezultacie przysługuje ono niezależne od jakichkolwiek innych okoliczności - za wyjątkiem powzięcia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy, opartych na wiarygodnych źródłach. Uprawnienie to należy do szeroko pojętej profilaktyki w zakresie bezpieczeństwa na drogach, a celem przepisu art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy jest spowodowanie, by osoba, w stosunku do której zaistniały określone wątpliwości, została przebadana przez uprawnionego lekarza zanim wydarzy się coś co ją, jak też innych użytkowników drogi narazi na utratę zdrowia bądź życia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2013 r. o sygn. akt II SA/Gl 77/13). W tym kontekście, zdaniem Sądu I instancji, nie ma znaczenia to, że opinia sądowo - psychiatryczna została sporządzona w postępowaniu karnym dotyczącym popełnienia przestępstwa niealimentacji, a nie przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w ruchu drogowym lub popełnionego w stanie nietrzeźwości czy po spożyciu alkoholu. Gdyby skarżący kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu, to podstawą skierowania go na badania byłby art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy. W konkluzji Sąd I instancji podzielił zapatrywanie organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji odnośnie do tego, że ustalenia biegłych wynikające z opinii sądowo-psychiatrycznej stanowiły dostateczną podstawę do wydania decyzji o skierowaniu kierowcy na badania, na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy, z uwagi na uzasadnione zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia. Sąd I instancji zauważył przy tym, że w opinii sporządzonej przez specjalistów psychiatrii nie ma mowy o "uzależnieniu mieszanym od alkoholu", ale o "uzależnieniu od alkoholu przy aktualnie deklarowanym ograniczeniu jego spożycia". Opinia ta jest wiarygodna i stanowi wystarczający dowód w sprawie, a organy administracji, jak również Sąd, nie mają kompetencji do podważania ustaleń i wniosków w niej zawartych. WSA podał, że zarzuty procesowe skargi nie są uzasadnione. Z przepisu art. 86 k.p.a., którego naruszenie zarzucił organom administracji skarżący wynika, że dowód z przesłuchania strony jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym), pozostawionym do uznania organu i przeprowadzanym z urzędu jedynie wówczas, gdy po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym pozostają do wyjaśnienia istotne dla sprawy okoliczności. Nadto podał, że w toku postępowania skarżący nie zwrócił się do organu o udostępnienie kopii akt sprawy, w związku z tym zarzut naruszenia art. 73 k.p.a. również nie zasługuje na uwzględnienie. G. C. złożył od wyroku WSA we Wrocławiu z 19 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 307/20 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżący kasacyjnie zarzucił temu wyrokowi rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. 1. art. 80 k.p.a., poprzez: a) uznanie opinii sądowo - psychiatrycznej wydanej w postępowaniu karnym prowadzonym przeciwko skarżącemu przez Prokuraturę Rejonową dla Wrocławia -Śródmieścia za wiarygodną i stanowiącą wystarczającą podstawę do wystąpienia przez prokuratora z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie skierowania G. C. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi, mimo że jest on sprzeczny z treścią tej opinii, ponieważ w obu pismach jest mowa o innych chorobach; b) przyjęcie, że "skoro z opinii sądowo - psychiatrycznej wydanej w postępowaniu karnym (...) wynika, że rozpoznał u niego uzależnienie mieszane od alkoholu, to należy wszcząć postępowanie administracyjne, skutkiem którego jest skierowanie na badania lekarskie, pomimo że takie skierowanie jest dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy nasuną się wątpliwości co do stanu zdrowia kierującego pojazdami, błędnie konkludując, iż zdarzenie to implikuje istnienie uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia G. C., co jednocześnie nakłada na właściwego starostę obowiązek wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie skierowania go na badania lekarskie"; 2. art. 156 p.p.s.a., poprzez zmianę treści prawomocnego wyroku z 19 maja 2021 r., którego odpis doręczono pełnomocnikowi skarżącego 26 maja 2021 r. w drodze "sprostowania omyłki pisarskiej", które stanowi pozbawioną podstawy prawnej próbę wzruszenia prawomocnego orzeczenia sądu, co godzi w zasadę powagi rzeczy osądzonej; W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł m. in., że WSA we Wrocławiu niezasadnie uznał za merytorycznie nieistotny fakt, że wniosek Prokuratora został oparty na innych przesłankach niż wynikające z opinii biegłego, nadto pominął, że opinia psychiatryczna dotycząca skarżącego została wydana w postępowaniu dotyczącym przestępstwa nie alimentacji, że skarżący nigdy nie prowadził pojazdu mechanicznego w stanie nietrzeźwości lub po spożyciu alkoholu, a nadto, że "brak jest związku logicznego pomiędzy sporządzeniem opinii psychiatrycznej w sprawę o przestępstwo nie alimentacji, a wydaniem zaskarżonej decyzji". Autor skargi kasacyjnej podniósł również, że w dniu 26 maja 2021 r. został mu doręczony wyrok WSA we Wrocławiu z 19 maja 2021 r., którym uwzględniono skargę G. C. na decyzję SKO w Jeleniej Górze z 29 maja 2020 r i uchylono tę decyzję oraz decyzję organu I instancji. Następnie w dniu 17 sierpnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu doręczył mu pismo z 30 lipca 2021 r., w którym poinformował że "treść wyroku z dnia 19 maja 2021 r. (...) jest błędna" i zażądał zwrotu doręczonego odpisu orzeczenia. W dniu 4 października 2021 r. został mu doręczony wyrok zawierający tę samą datę jego wydania (19 maja 2021 r.) i tę samą sygnaturę, lecz zawierający zupełnie inne rozstrzygnięcie. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że sprostowanie wyroku nie może prowadzić do merytorycznej zmiany zawartego w nim rozstrzygnięcia. Wnoszący skargę kasacyjną na zakończenie podał, że postępowanie karne, dla potrzeb którego sporządzono opinię, która była podstawą do zainicjowania przez Prokuratora postępowania w sprawie skierowania skarżącego na badania lekarskie zostało zakończone wyrokiem Sądu Rejonowego dla Wrocławia - Śródmieścia II Wydział Kamy z 15 października 2020 r. sygn. akt [...] o warunkowym umorzeniu postępowania, na podstawie art. 66 § 1 i 67 § 1 k.k. Obecnie G. C. nie ma żadnych zaległości alimentacyjnych w stosunku do swoich dzieci. Biorąc już tylko pod uwagę tę okoliczność, należy uznać, że niniejsze postępowanie "niczemu pozytywnemu nie służy", co pierwotnie dostrzegł Sąd I instancji niepotrzebnie jednak zmieniając wyrok, do tego w sposób sprzeczny z prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze nie skorzystało z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania - określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. - jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Przystępując do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej zauważyć należy, że jej autor kwestionuje stanowisko organu, zaakceptowane następnie przez Sąd I instancji, że opinia sądowo - psychiatryczna wydana w postępowaniu karnym prowadzonym przeciwko skarżącemu przez Prokuraturę Rejonową dla Wrocławia - Śródmieścia jest wiarygodna i stanowiła dostateczną podstawę do zainicjowania przez Prokuratora postępowania w sprawie skierowania skarżącego na badania lekarskie, z uwagi na stwierdzone uzależnienie mieszane od alkoholu, mimo że jest w niej mowa o "uzależnieniu od alkoholu przy aktualnie deklarowanym ograniczeniu jego spożycia". Na tę okoliczność autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 80 k.p.a., bez powiązania ich z przepisami p.p.s.a. Jest oczywiste, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stosował przepisy k.p.a. jedynie jako narzędzie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, czyli w sposób pośredni. Dlatego w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że dla poprawności zarzutu naruszenia przepisów postępowania konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd I instancji w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej (por. np. wyroki NSA z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 220/20, z 15 czerwca 2023 r. sygn. akt I GSK 1353/19 i z 5 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 6034/21). Zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił. Niemniej jednak mając na względzie motywy uchwały NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, stwierdzić należy, że tego rodzaju uchybienie nie stoi na przeszkodzie rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 P.p.s.a. Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organy nie naruszyły przywołanej w środku odwoławczym zasady swobodnej oceny dowodów, w konsekwencji zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. jest nieuzasadniony. Przypomnieć należy, że swobodna ocena dowodów oznacza, że organy nie są skrępowane regułami dotyczącymi wartości poszczególnych dowodów i orzekają na podstawie własnego przekonania, popartego zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego. Skuteczne zarzucenie naruszenia art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że organy uchybiły zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Ponadto, trzeba dodać, że wnoszący skargę kasacyjną, stawiając zarzut naruszenia prawa procesowego, nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, lecz musi wykazać wpływ zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że okoliczności wskazywane w skardze kasacyjnej, a mianowicie to, że w sprawie nie uwzględniono rzeczywistego "rozpoznania" biegłych przedstawionego w opinii, i w związku z tym niezasadnie przyjęto, że opinia ta była wystarczającym dowodem w sprawie, nie świadczą o naruszeniu przez organy (i w konsekwencji Sąd I instancji) zasady swobodnej oceny dowodów. Przesłanka istnienia "uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia", o której mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy, została oceniona zgodnie z celem ustawy, którym jest zapobieganie zagrożeniom w ruchu drogowym. Zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego dotyczyły bowiem tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów i były oparte na słusznych i usprawiedliwionych podstawach. Reasumując, zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo, zgodnie z zasadą logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego stwierdził, że opinia, z której wynika, że skarżący cierpi na "uzależnienie od alkoholu przy aktualnie deklarowanym ograniczeniu jego spożycia", stanowi wystarczający dowód na istnienie uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego, w kontekście możliwości bezpiecznego prowadzenia przez niego pojazdów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 k.p.a., dotyczącego sprostowania wyroku, należy zauważyć, że w aktach sprawy (k.30) znajduje się oryginał wyroku z 29 maja 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 307/20, którym WSA we Wrocławiu, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. C. na decyzję SKO w Jeleniej Górze z 29 maja 2020 r., a także (k. 39) poświadczony za zgodność z oryginałem odpis wyroku z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 307/20, zawierający odmienne rozstrzygnięcie, który – jak wynika z zarządzenia z 28 lipca 2021 r. – jest "nieprawidłowy" i został przesłany stronom postępowania "z uwagi na błąd systemu informatycznego". Z akt sprawy wynika ponadto, że w dniu 31 sierpnia 2021 r. Sąd I instancji przesłał stronie skarżącej odpis wyroku, którego oryginał znajduje się w aktach sprawy, informując jednocześnie, że wyrok o takiej treści znajduje się w aktach sprawy i że "do systemu informatycznego Sądu omyłkowo zostało wprowadzone nieprawidłowe rozstrzygnięcie – niezgodne z wydanym wyrokiem. Wskutek tej omyłki sporządzono odpis, który był niezgodny z wydanym w sprawie wyrokiem i taki nieprawidłowy odpis przesłano stronom postępowania". Z tych wszystkich względów NSA oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 p.p.s.a.