I GSK 1353/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha- Holc Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1527/18 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. we W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 27 lipca 2018 r. nr 2/2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej odmowy przyznania dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A Sp. z o.o. we W. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1527/18 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 259 - dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę C. P. Sp. z o.o. we Wrocławiu na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 27 lipca 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 30 sierpnia 2006 r. spółka "C. P." sp. z o.o., złożyła do Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. w Zielonej Górze pełniącej rolę Regionalnej Instytucji Finansującej w ramach działania 2.6 ZPORR wniosek o dofinansowanie ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego Realizacji Projektu w Ramach Priorytetu 2 wzmocnienie rozwoju zasobów ludzkich w regionach ZPORR 2004-2006, dotyczący dofinansowania projektu pn. "[...]", złożony w ramach działania 2.6 ZPORR. Pismem z dnia 20 października 2006 r. spółka została poinformowana, że wniosek przeszedł pozytywnie weryfikację formalną i został przekazany do weryfikacji merytorycznej. Z kolei, pismem z dnia 14 listopada 2006 r. RIF poinformowała skarżącą, że wniosek nie został rekomendowany na listę rankingową w ramach działania 2.6 ZPORR, a tym samym projekt nie otrzymał dofinansowania. Następnie, pismem z dnia 12 kwietnia 2007 r. spółka wystąpiła do Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, pełniącego rolę Instytucji Zarządzającej ZPORR z wnioskiem o dokonanie ponownej oceny merytorycznej projektu i powołanie nowych, niezależnych ekspertów do przeprowadzenia tej oceny. W piśmie z 3 października 2007 r. poinformowano spółkę, że po analizie dokumentacji zgromadzonej w sprawie potwierdza zasadność stanowiska RIF zawartego w piśmie z 14 listopada 2006 r. dotyczącego przeprowadzonej oceny merytorycznej przez KOP, stwierdzając jednocześnie brak podstaw do podejmowania dodatkowych działań wyjaśniających, odnoszących się do oceny merytorycznej wniosku. W ocenie organu nie wystąpiły żadne uchybienia proceduralne i sprawę należy traktować jako zamkniętą. Pismem z dnia 4 maja 2016 r. spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji MRR z 3 października 2007 r. lub też o wydanie decyzji o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Spółka pismem z dnia 1 września 2016 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu, wnosząc o zobowiązanie IZ do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z 3 października 2007 r. lub stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżąca zajęła stanowisko, że pismo ma charakter decyzji administracyjnej, do której zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt V SAB/Wa 22/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "C. P." Sp. z o.o. we Wrocławiu na bezczynność Ministra Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności pisma. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm., dalej u.z.p.p.r.) w wersji obowiązującej w dniu 3 października 2007 r., do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie tej ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego, zdaniem Sądu I instancji, żądanie skarżącej o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 3 października 2007 r. nie miało podstaw prawnych. Następnie, wyrokiem z dnia 21 lipca 2017 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1204/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA nakazał sądowi I instancji, aby rozpatrzył skargę "C. P." Sp. z o.o. na bezczynność Ministra Rozwoju. Wyrokiem z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt V SAB/WA 16/17 WSA w Warszawie zobowiązał IZ ZPORR do wydania decyzji w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności w terminie 30 dni od daty zwrotu organowi akt administracyjnych, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność IZ nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W dniu 21 maja 2018 r. IZ ZPORR wydała decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji IZ z 3 października 2007 r. z uwagi na brak wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm., dalej jako k.p.a.). Rozpoznając sprawę w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z 27 lipca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję z 21 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że organ nadzoru trafnie skonstatował, że IZ miała kompetencje do wydawania decyzji w postępowaniach odwoławczych dotyczących odmowy przyznania dofinansowania w ramach ZPORR, pomimo braku wyszczególnienia tej konkretnej kompetencji w przepisach prawa. W konsekwencji też posiadając takie uprawnienie, IZ mogła udzielić takiego pełnomocnictwa Dyrektorowi DRR, co ostatecznie uczyniła na podstawie pełnomocnictwa z dnia 13 marca 2007 r. Nieuprawniony jest zdaniem Sądu I instancji zarzut rażącego naruszenia prawa na skutek braku powołania podstawy prawnej oraz braku pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia w decyzji z 3 października 2007 r. WSA zauważył, że kwestia formy rozstrzygnięcia odmowy przyznania dofinansowania na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR budziła wątpliwości w orzecznictwie sądów, zaś stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 3/06, że w świetle art. 26 ust. 2 ustawy o NPR, rozstrzygnięcia podejmowane w pierwszym etapie procedury, na który składa się postępowanie wszczynane na skutek wniosku podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie projektu z publicznych środków wspólnotowych, mają charakter indywidualnych rozstrzygnięć władczych i jednostronnych, wynikało z dokonanej wykładni przepisów prawa administracyjnego materialnego oraz ustrojowego. Odnosząc się z kolei do uchybień związanych z faktem, że decyzja z 3 października 2007 r. nie zawiera wszystkich elementów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że brak któregoś z elementów decyzji wskazanych w art. 107 § 1 nie musi oznaczać, że pismo przestaje być decyzją. Organ nadzoru trafnie przyjął, że decyzja z 3 października 2007 r. jest decyzją administracyjną posiadającą uchybienia, które jednak nie skutkują uznaniem jej za decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego i procesowego tj.: 1. niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie, że braki decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego (Dyrektor Departamentu Wdrażania Programów Rozwoju Regionalnego A. S.) z dnia 3.10.2007 roku polegające na nie wskazaniu podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, braku pouczenia o środkach zaskarżenia oraz braku uzasadnienia faktycznego i prawnego nie można uznać za rażące naruszenie prawa, 2. brak zastosowania art. 8 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy skarżący uzyskał pozytywne rozstrzygnięcia Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, dotyczących identycznego stanu prawnego oraz tożsamych wniosków o dofinansowanie, 3. brak zastosowania zasad ogólnych kpa (art. 7-16 kpa), których zastosowanie uzasadniałoby uznanie decyzji Dyrektor A. S. z 2007 roku za naruszające prawo w sposób rażący wskutek stwierdzenia braku uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji, braku wskazania podstawy prawnej oraz braku pouczenia o środkach zaskarżenia. 4. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku dokładnego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez zignorowanie oceny zarzutu Skarżącego (i przedłożonych w tej kwestii dokumentów) o odstępstwie organu od praktyki orzeczniczej Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują kierunek kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). W tym miejscu należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie. Należy przy tym raz jeszcze podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych - doradców podatkowych, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r., sygn. akt I FSK 2048/08, wszystkie orzeczenia dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez Sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej wniesionej w tej sprawie autor nie precyzuje w ramach których zarzutów formułuje naruszenie prawa materialnego, a w ramach których przepisów postępowania. Poza tym autor skargi nie wskazuje istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną nie uzasadnił, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia oraz, że gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia. W tym kontekście należy wskazać, że na podstawie art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W skardze kasacyjnej wniesionej w rozpatrywanej sprawie autor nie precyzuje, na której podstawie formułuje poszczególne zarzuty kasacyjne. Ogólnie jedynie wskazuje za podstawę art. 174 p.p.s.a. jako podstawę zarzutów prawa materialnego i procesowego, a następnie wymienia przepisy ogólnego postępowania administracyjnego i w ostatnim zarzucie przepisy p.p.s.a., nie wskazując jednak, które stanowią zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a które procesowego. Dokonując zatem analizy pierwszego, drugiego i trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej należy wskazać, że adresatem zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego są organy administracji, a nie Sąd I instancji, który kontrolując legalność aktu administracyjnego prowadzi postępowanie na podstawie przepisów p.p.s.a. To zaś oznacza, że nie może on samodzielnie naruszyć przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei, poprawnie sformułowany na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nakłada na autora skargi kasacyjnej konieczność powołania naruszonych przez Sąd I instancji konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej i powiązania ich z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej czego zabrakło w rozpatrywanej skardze kasacyjnej. Pozbawiony usprawiedliwionej podstawy jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało w sposób pozwalający na kontrolę instancyjną. Sąd pierwszej instancji szczegółowo ustalił wszystkie przepisy, jakie tworzyły normę postępowania organu w sprawie, a następnie - przez ich pryzmat - dokonał kontroli działania organu na podstawie akt sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku stanowi konsekwentną, logiczną i zwartą syntezę, jest przy tym zwięzłe i przekonujące co czyni zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. bezpodstawnym. W związku z wadliwą konstrukcją zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny niejako na marginesie wskazuje jedynie, że prawidłowe jest zawarte w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym decyzja z 3 października 2007 r. jest decyzją administracyjną posiadającą pewne uchybienia, które jednak nie skutkują uznaniem jej za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).