V SAB/Wa 16/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. [...] na bezczynność Ministra Rozwoju w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Inwestycji i Rozwoju do wydania w terminie 30 dni od daty zwrotu organu akt administracyjnych decyzji w przedmiocie wniosku C. Sp. z o.o. [...] z dnia 4 maja 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 3 października 2007 r. 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Rozwoju nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz C. Sp. z o.o. [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] listopada 2006 r. Agencja [...] S.A. w Z. poinformowała C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., że wniosek o dofinansowanie, nr referencyjny [...], pt. "[...]", złożony w ramach priorytetu 2 – Wzmocnienie Rozwoju Zasobów Ludzkich w Regionach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004 – 2006, nie został rekomendowany na listę rankingową w ramach Działania 2.6 "Regionalne Strategie Innowacji i Transfer Wiedzy", a tym samym nie otrzymał dofinansowania. Minister Rozwoju Regionalnego w piśmie z dnia [...] października 2007 r., nr [...], poinformował Stronę, iż potwierdza zasadność stanowiska i uzasadnienia Agencji [...] S.A. zawartych w piśmie z dnia [...] listopada 2006 r. dotyczącym przeprowadzonej oceny merytorycznej przez Komisję Oceny Projektów i brak jest podstaw do wszczynania dodatkowych działań wyjaśniających co do przeprowadzonej przez Agencję [...] S.A. oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie. Nie wystąpiły żadne uchybienia proceduralne w toku tej oceny i sprawę należy traktować jako zamkniętą. Pismem z dnia 4 maja 2016 r. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Ministra Rozwoju o stwierdzenie nieważności, na podstawie art. 156 kpa, "decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] października 2007 r., nr [...]", lub o stwierdzenie, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa". Minister Rozwoju pismem z dnia [...] maja 2016 r. poinformował Stronę, iż jej "Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji" z dnia [...] maja 20016 r. nie podlega rozpoznaniu, ponieważ nie mają zastosowania w sprawie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Pismem z dnia 6 czerwca 2016 r. C. Sp. z o.o. wezwała Ministra Rozwoju do usunięcia naruszenia prawa. Minister Rozwoju pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. zajął stanowisko, iż wobec braku stosowania kpa, wezwanie Strony do usunięcia naruszenia prawa także nie podlega rozpatrzeniu. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. pismem z dnia 1 września 2016 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu – Ministra Rozwoju, który odmówił wydania decyzji stwierdzającej nieważność "decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] października 2007 r., nr [...]", lub stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Spółka wnosiła o zobowiązanie Ministra Rozwoju do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] października 2007 r. lub stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Skarżąca zajęła stanowisko, iż decyzja z dnia [...] października 2007 r. ma charakter decyzji administracyjnej, do której zastosowanie mają przepisy kpa. Decyzji tej przypisała wady o charakterze proceduralnym i merytorycznym. Minister Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu zajął stanowisko, iż pismo Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] października 2007 r. nie może być uznane za decyzję administracyjną i w sprawie nie mają zastosowania przepisy kpa, w tym dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji. Nie znalazł także podstaw do stwierdzenia, iż ocena wniosku o dofinansowanie przeprowadzona została w sposób sprzeczny z obowiązującymi przy ocenia wniosku Skarżącej procedurami. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt V SAB/Wa 22/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "C. " Sp. z o.o. w W. na bezczynność Ministra Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności pisma. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm., dalej u.z.p.p.r.) w wersji obowiązującej w dniu 3 października 2007 r., do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie tej ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego, zdaniem Sądu I instancji, żądanie skarżącej o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] października 2007 r. nie miało podstaw prawnych. "C. " Sp. z o.o. złożyła od wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt V SAB/Wa 22/16 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zobowiązanie Ministra Rozwoju do wydania decyzji w zakresie stwierdzenia nieważności lub też w sprawie wydania z naruszeniem prawa decyzji z dnia [...] października 2007 r., a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 21 lipca 2017 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1204/17 Naczelny Sąd, co następuje Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. NSA podniósł, iż w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyznał, że pismo Ministra z [...] października 2007 r. jest rozstrzygnięciem, które ma charakter decyzji administracyjnej i że zostało wydane w sprawie z wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004 - 2006, na podstawie ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju. Sąd nie zauważył jednakże, że art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, który powołał jako podstawę rozstrzygnięcia oddalającego skargę na bezczynność organu dotyczy jedynie udzielania dofinansowania na podstawie tej ustawy, a nie ustawy o Narodowym Planie Rozwoju. Nie ma więc znaczenia fakt, że rozstrzygnięcie Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] października 2007 r. "zostało wydane w warunkach obowiązywania od 1 stycznia 2007 r. ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju". W tym bowiem czasie obowiązywała również (i dalej obowiązuje) ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju. NSA nakazał sądowi I instancji, aby usuwając ten dość oczywisty błąd w interpretacji art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, rozpatrzył skargę "C." Sp. z o.o. na bezczynność Ministra Rozwoju. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten determinuje zatem zakres ocen prawnych możliwych do dokonywania przez wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Wykładnia prawa, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę (art. 183 p.p.s.a.) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Tak więc rozpoznając sprawę powtórnie, sąd pierwszej instancji musi interpretować i stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. przy uwzględnieniu postanowień zawartych w art. 168, art. 183 § 1 i art. 190 p.p.s. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ustawa p.p.s.a.", zakres przedmiotowy skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4 tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy pisma Regionalnej Instytucji Finansującej - Agencji [...] S.A. w Z. z dnia [...] listopada 2006r. oraz pismo Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] października 2007r. – w których poinformowano skarżącego, że jego wniosek o dofinansowanie nie został rekomendowany do dofinansowania– były, bądź nie, decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 107 K.p.a. Ostateczne przesądzenie tej kwestii będzie bowiem implikowało ocenę prawidłowości stanowiska organu, iż w sprawie niniejszej nie były wydane żadne decyzje administracyjne , a co za tym idzie stronie nie służą przewidziane w K.p.a. środki zaskarżenia (w tym nadzwyczajne, jak wniosek o stwierdzenie nieważności), wobec czego w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności. Należy więc wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r. odwołał się do stanowiska wyrażonego przez tutejszy Sąd (postanowienie z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. V SAB/Wa 58/15) i w pełni zaakceptowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny (postanowienie z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. II GSK 1190/16), iż pismo Ministra zawierające stanowisko merytoryczne co do braku rekomendacji do dofinasowania projektu, tj. pismo z dnia [...] października 2007 r., było rozstrzygnięciem, które władczo i jednostronnie określało sytuację prawną skarżącej w przedmiocie wniosku o dofinansowanie. Było ono oświadczeniem woli organu administracji publicznej, bowiem Minister jest takim organem w myśl art. 5 § 2 pkt. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.). Działanie Ministra zostało też dokonane w granicach jego kompetencji jako Instytucji Zarządzającej ZOPRR. Pogląd tut. Sądu został zaakceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, wiąże więc Sąd ponownie rozpoznający sprawę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia charakteru prawnego postępowania, dotyczącego załatwiania wniosków o dofinansowanie ze środków objętych ustawą o NPR oraz charakteru czynności i aktów podejmowanych i wydawanych w tych sprawach, budziła poważne wątpliwości, prowadzące do rozbieżności w orzecznictwie, przede wszystkim na tle art. 26 ustawy o NPR. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 3/06 - stwierdził, że odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o NPR, następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy (ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 59). Przywołana uchwała dotyczyła innego stanu prawnego niż ten, który ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Niemniej jednak niektóre wypowiedzi składu powiększonego Sądu, zawarte w uzasadnieniu tej uchwały można odnieść do stanu faktycznego i prawnego tej sprawy. W tej uchwale NSA uznał za niezbędne dla przypisania określonemu podmiotowi kompetencji do władczego, jednostronnego załatwienia sprawy o charakterze administracyjnym wskazanie odpowiedniego przepisu prawa materialnego, z którego takie kompetencje można wyprowadzić, dodając, że w obowiązującym ustawodawstwie tego rodzaju kompetencje są formułowane również w sposób "czasownikowy" np. za pomocą zwrotów: "zezwala", "przydziela", "potwierdza" czy "wyraża zgodę". Kierując się treścią art. 26 ustawy o NPR skład siedmiu sędziów przyjął, że postępowanie w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach sektorowych programów operacyjnych miało dwa wyraźnie wyodrębnione etapy, unormowane osobno: - pierwszy etap kończący się wydaniem na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego, mającego charakter decyzji administracyjnej oraz w razie pozytywnej decyzji o przyznaniu dofinansowania, - drugi etap na podstawie art. 26 ust. 5 ustawy o NPR, w którym następuje zawarcie umowy określającej warunki dofinansowania projektu. Zdaniem składu siedmiu sędziów NSA, Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - instytucję publiczną, należy traktować jako organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym wówczas, gdy jest powołana z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). W świetle art. 26 ust. 2 ustawy o NPR, rozstrzygnięcia podejmowane w pierwszym etapie przedstawionej złożonej procedury, polegające np. na odrzuceniu wniosku o dofinansowanie, mają charakter indywidualnych rozstrzygnięć władczych i jednostronnych (są decyzjami administracyjnymi). Dla potrzeb obecnie rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, że art. 26 ust. 3 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, w brzmieniu obowiązującym w dacie składnia wniosku o dofinansowanie stanowił, że dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 (tj. regionalnych programów operacyjnych), przyznaje zgodnie z systemem realizacji danego programu instytucja zarządzająca, instytucja pośrednicząca albo instytucja wdrażająca. W rozpatrywanym przypadku sporne pismo pochodzące od Ministra Rozwoju w istocie decyduje o uprawnieniu wnioskodawcy do dofinansowania ( odmawia zmiany decyzji o odmowie przyznania dofinansowania ). Z powyższych powodów również stanowisko Ministra Rozwoju, wyrażone w pismach z dnia [...] maja 2016 r. i [...] czerwca 2016r. informujące stronę, iż jej pisma wnoszące o stwierdzenie nieważności decyzji z [...].10.2007 r. nie podlegają rozpoznaniu w trybie przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego , jest także błędne. Ponieważ wniosek strony nie został rozpoznany należy uznać, że w sprawie doszło do bezczynności. Równocześnie Sąd uznał, że bezczynność ta nie miała charakteru rażącego ( art. 149 § 1a p.p.s.a) . Nie ma też podstaw do wymierzenia organowi grzywny ( art. 149 § 2 p.p.s.a ) . Trzeba bowiem zauważyć, że jak wyżej wyjaśniono, kwestia stosowania k.p.a. do postępowań prowadzonych na podstawie ustawy o NPR , była kontrowersyjna, rozstrzygana przez sądy niejednolicie. Nawet w sprawie dotyczącej tego samego konkursu w stosunku do strony zapadło rozstrzygnięcie tut. Sądu – zaakceptowane przez NSA – przedstawiające odmienny pogląd na temat stosowania k.p.a. ( patrz postanowienie w sprawie o sygn. akt V SAB/Wa 58/15 oraz II GSK 1190/16). Z powyższych względów na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a