V SAB/Wa 58/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Anna Wesołowska, Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. [...] na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności informacji w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. nakazać Skarbowi Państwa – Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wypłacić na rzecz C. Sp. z o.o. [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Przedmiotem skargi z dnia 4 lutego 2014 r. wniesionej przez "C." Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością [...] (dalej skarżąca) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jest bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej organ) co do wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2013 r. o stwierdzenie nieważności pisemnej informacji Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Z. z dnia [...] listopada 2006 r. o odmowie dofinansowania projektu skarżącej pt. [...] złożonego[...] sierpnia 2006 r., nr. [...]. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym ustalonym przez Sąd w oparciu akta administracyjne załączone przez organ. Skarżąca ubiegała się o przyznanie dofinansowania projektu pt. [...] zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206, ze zm., dalej: ustawa o NPR), przewidującej m.in. wydatkowanie publicznych środków wspólnotowych na realizację programów operacyjnych. Wniosek o dofinansowanie złożony został w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (ZPORR), Priorytet 2: Wzmocnienie Rozwoju Zasobów Ludzkich, Działanie: 2.6 Regionalne Strategie Innowacyjne i transfer wiedzy. Pismem z dnia [...] listopada 2006 r., nr. [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Z., działająca jako Instytucja Wdrażająca (dalej ARR lub IW), poinformowała skarżącą spółkę, że jej wniosek o dofinansowanie z dnia [...] sierpnia 2006 r. nie został rekomendowany na listę rankingową, a tym samym nie otrzymał wnioskowanego dofinansowania. W uzasadnieniu pisma wskazano, że w wyniku oceny merytorycznej projekt uzyskał [...] punktów przy minimum wymaganym jako [...] punktów. Podano, iż ocena projektu jest negatywna nie z powodu tematu wniosku, jakim jest propozycja dostarczenia wiedzy przedsiębiorcom woj. [...]· w zakresie strategii wprowadzania ,,marki" produktów na rynku, ale z powodu niewłaściwego sposobu, jakim wnioskodawca zamierza poprawić sytuację w regionie w tym zakresie. Wskazano, że zaproponowane szkolenia prowadzone tylko przez jednego wykładowcę o niepotwierdzonym dokumentami doświadczeniu w prowadzeniu tego typu szkoleń, czy warsztatów nie gwarantują przedsiębiorcom, zwłaszcza o. dużym doświadczeniu i znacznym potencjale, w związku z tym dużych wymaganiach co do formy i zawartości szkolenia, właściwego poziomu i osiągnięcia niezbędnej wiedzy w tym zakresie. Wyjaśniono, że zaproponowana rekrutacja Beneficjentów Ostatecznych jest nieprawidłowa, nie przestrzegająca jednej z polityk horyzontalnych UE "równości szans" .Ma to związek z preferowanymi w projekcie przedsiębiorcami posiadającymi przewagę technologiczną lub badawczą. Beneficjenci Ostateczni zostali określeni niewłaściwie, bez przeprowadzenia analizy sytuacji gospodarczej zainteresowanych projektem przedsiębiorców. Harmonogram realizacji projektu jest przedstawiony zbyt ogólnie. Zaplecze techniczne nie zostało bliżej nieokreślone. Zbyt ogólnie został określony zasięg projektu, co nie precyzuje w pełni zasięgu akcji informacyjnej i promocji. Wydatki kwalifikowane są oszacowane na zbyt wysoką w stosunku do efektów kwotę. Konieczność poniesienia określonych nakładów nie jest adekwatna do proponowanych w projekcie działań i niekonkurencyjna. Zastosowano bardzo ogólne wyliczenia, oparte o wysokie ceny, nie przystające do poziomu cen stosowanych w analogicznych przedsięwzięciach w województwie [...]. Przedstawione zostały tzw. :miękkie" wskaźniki rezultatu, nie ukazując mierzalnych efektów wykorzystania środków dotacji z UE. Pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. skarżąca zwróciła się do IW o ponowną ocenę merytoryczną wniosku przedstawiając uwagi do poszczególnych punktów informacji z dnia [...] listopada 2006 r. ARR odpowiedziała skarżącej pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. podkreślając, że ocena merytoryczna wniosku została dokonana rzetelnie przez członków Komisji Oceny Projektów (KOP). Przybliżyła powstanie i pracę Komisji. Wskazała, że decyzje dotyczące nieprzyznania dotacji wskutek negatywnej oceny merytorycznej są ostateczne i nie podlegają procedurom odwoławczym. Przedstawiła punktację projektu według poszczególnych kryteriów oceny wniosku. Pismem z dnia [...] stycznia 2007 r., skierowanym do Zarządu i Rady Nadzorczej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Z., skarżąca ponowiła wezwanie do ponownej oceny merytorycznej projektu. W odpowiedzi z dnia [...] stycznia 2007 r. ARR poinformowała skarżącą, że Zarząd IW odrzucił to żądanie oraz że odwołanie zostanie przekazane Radzie Nadzorczej IW. Pismem z dnia [...] kwietnia 2007r., skierowanym do Ministra Rozwoju Regionalnego (Instytucji Zarządzającej ZPORR) , skarżąca zwróciła się o interwencję w sprawie mającą skutkować podjęciem ponownej oceny merytorycznej projektu przez niezależnych ekspertów. Zarzuciła niedostateczne kompetencje członków KOP. Pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. Minister Rozwoju Regionalnego, wskazując na długotrwałą korespondencję ze skarżąca, zażądał od ARR pełnej dokumentacji dotyczącej wniosku o dofinansowanie i jego oceny, a także pisemnego stanowiska w sprawie wyrażonego przez IW. Akta zostały przekazane Ministrowi przy piśmie przewodnim z dnia [...] sierpnia 2007. Pismami z dnia [...] października 2007 r. oraz z dnia [...] października 2007 r. Minister Rozwoju Regionalnego poinformował skarżącą, jako Instytucja Zarządzająca ZOPRR, że potwierdza zasadność stanowiska i uzasadnienia Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Z. zawartych w piśmie z dnia [...] listopada 2006 r., dotyczących przeprowadzonej oceny merytorycznej przez Komisję Oceny Projektów. W międzyczasie trwała też korespondencja meilowa między ww. stronami. Na skutek pism skarżącej trwało też postępowania sprawdzające (z przekazaniem akt) przez Marszalka Województwa [...] (Instytucję Pośredniczącą). Pismem z dnia [...] listopada 2007 r., zatytułowanym skarga na decyzję Marszałka, skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Z., skarżąca złożyła odwołanie od informacji ARR z dnia [...] listopada 2006 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r., sygn. [...], Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. uznało się niewłaściwym i sprawę podania z dnia [...] listopada 2007 r. przekazało Ministrowi Rozwoju Regionalnego. Kolejnym postanowienie z dnia [...] lutego 2008 r., sygn. [...], wydanym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] stycznia 2008 r. Wyrokiem z dnia 24 lipca 2008 r., sygn. akt IISA/Go 217/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę skarżącej na powyższe postanowienie. W odpowiedzi na pismo skarżącej z dnia [...] listopada 2007 r., przekazane przez SKO w Z., Minister Rozwoju Regionalnego pismem z dnia [...] stycznia 2008 r., nr. [...], poinformował skarżąca, że pomimo braku procedury odwoławczej, Instytucja Zarządzająca ZPORR, każdorazowo ustosunkowuje się do skarg Beneficjentów, wziąwszy pod uwagę stanowisko właściwego Beneficjenta Końcowego. Wskazał, że IZ ZPORR, w piśmie z dnia [...] września 2007 r. o sygn. [...], wyraziła stanowisko sprawie nie rekomendowania wniosku spółki C. Sp. z o.o. (nr wniosku o dofinansowanie [...]) na listę rankingową w ramach Działania 2.6 "Regionalne Strategie Innowacji i transfer wiedzy". Stanowisko w przedmiotowej sprawie zostało sformułowane na podstawie analizy dokumentacji otrzymanej od spółki C.Sp. z o.o. i Beneficjenta Końcowego (Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Z.). Zdaniem IZ ZPORR, Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. postąpiła zgodnie z procedurami określonymi w dokumentach programowych ZPORR. Przypomniał, że powyższe stanowisko IZ ZPORR zostało potwierdzone pismami o sygn. [...] z dn. [...] września 2007 r., [...] z dn. [...] października 2007 r. oraz [...] z dn. [...].10.2007 r. Pouczył, iż w procesie kwalifikowania projektów do dofinansowania, którego podstawę udzielenia stanowi umowa o charakterze cywilnoprawnym, nie mamy do czynienia z rozstrzygnięciami o charakterze władczym, do których kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie. Z treści pisma ARR w Z. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr. [...] skierowanego do SKO w Z. wynika, że: "C. Sp. z o. o. [...] dochodziła roszczeń z tytułu rzekomych szkód poniesionych w związku z odrzuceniem wniosku o dofinansowanie na drodze postępowania przed sądem cywilnym. W sprawie tej Sąd Okręgowy w Z. Wydział Cywilny wydał w dniu [...] sierpnia 2011 r. wyrok oddalający powództwo (sygn. akt: [...])". Wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z., skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji ARR w Z. z dnia [...] listopada 2006 r., nr. [...] lub wydania decyzji o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazała, że w sprawie doszło do rażącego zaniżenia punktacji przy ocenie jej wniosku, przez co doszło do rażącego naruszenia prawa. Zawiadomieniem z dnia [...] września 2013 r. SKO uznało się niewłaściwym do rozpatrzenia sprawy i wniosek przekazało Ministrowi Rozwoju Regionalnego. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. skarżąca wezwała Ministra Infrastruktury i Rozwoju do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał wezwanie za bezzasadne. Przypomniał, że w sprawie zajął merytoryczne stanowisko w piśmie z dnia [...] października 2007 r. oraz że ocena merytoryczna przedmiotowego wniosku nie zapada w formie decyzji. W dniu [...] lutego 2014 r. skarżąca złożyła przedmiotowa skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju. W uzasadnieniu skargi wskazała na niewłaściwą, zaniżoną ocenę merytoryczną wniosku o dofinansowanie zawartą w piśmie ARR z [...] listopada 2006 r. Powołała się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. II GPS 3/06 wskazując, że informacja z [...] listopada 2006 r. jest decyzją. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Wskazał, że ZPORR jest wdrażany w ramach programów, o których mowa wart. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju. W świetle przepisu art. 26 ust. 3 NPR, dofinansowanie w ramach tych programów jest przyznawane zgodnie z systemem realizacji danego programu, przez właściwą instytucję. Tymczasem, system realizacji ZPORR nie przewidywał procedury administracyjnej dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Działania 2.6. Zasady wdrażania Działania 2.6 ZPORR zawiera dokument p/n "Europejski Fundusz Społeczny w ZPORR - Poradnik dla Ostatecznych Odbiorców (Beneficjentów) czerwiec 2006". Zgodnie z tym dokumentem, odrzucenie wniosku o dofinansowanie projektu w wyniku weryfikacji formalnej (tak, jak to miało miejsce w przypadku projektu zgłoszonego do dofinansowania przez Skarżącego) jest ostateczne i nie podlega odwołaniu. Skoro zatem odrzucenie, na etapie oceny formalnej, wniosku o dofinansowanie projektu w ramach działania 2.6 ZPORR nie ma formy decyzji administracyjnej, wówczas decyzji takiej nie może stanowić pismo Agencji Rozwoju Regionalnego SA z/s w Z. z dnia [...] listopada 2006 r. W konsekwencji, Organ nie mógł prowadzić postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności "decyzji", skoro wniosek Skarżącego o stwierdzenie nieważności nie dotyczył decyzji administracyjnej. Postanowieniem z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt VSAB/Wa 11/14, tutejszy Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Sąd wskazał, że zasady wdrażania Działania 2.6 ZPORR zawiera dokument p/n "Europejski Fundusz Społeczny w ZPORR - Poradnik dla Ostatecznych Odbiorców (Beneficjentów) czerwiec 2006". Zgodnie z tym dokumentem, odrzucenie wniosku o dofinansowanie projektu w wyniku weryfikacji formalnej (tak, jak to miało miejsce w przypadku projektu zgłoszonego do dofinansowania przez Skarżącego) jest ostateczne i nie podlega odwołaniu. Skoro zatem odrzucenie, na etapie oceny formalnej, wniosku o dofinansowanie projektu w ramach działania2.6 ZPORR nie ma formy decyzji administracyjnej, wówczas decyzji takiej nie może stanowić pismo Agencji Rozwoju Regionalnego SA z/s w Z. z dnia [...] listopada 2006 r. W konsekwencji, Organ nie mógł prowadzić postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności :decyzji", skoro wniosek Skarżącego o stwierdzenie nieważności nie dotyczył decyzji administracyjnej. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 630/15, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. Wskazał, że Sąd I instancji nie dokonał w ogóle analizy i wykładni aktów prawnych regulujących przyznawanie pomocy w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006, uznając tylko, że zgodnie z Poradnikiem dla Ostatecznych Odbiorców (Beneficjentów) z czerwca 2006 r., odrzucenie wniosku o dofinansowanie projektu w wyniku weryfikacji formalnej – tak, jak to miało miejsce w przypadku projektu zgłoszonego przez skarżącego – jest ostateczne i nie podlega odwołaniu. To stwierdzenie jest niewystarczające dla uznania, czy rozstrzygnięcie zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2006 r. skierowanym do skarżącego, z którego wynika, że jego projekt nie uzyskał dofinansowania, może zostać poczytane za decyzję administracyjną, o której mowa w ww. uchwale. Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał tezy z uchwały NSA II GPS 3/06, podkreślił, że w stanie prawnym obowiązującym w omawianym okresie nie występowało jedno wspólne rozwiązanie, jeśli chodzi o charakter rozstrzygnięć poprzedzających zawarcie umowy. Wobec tego, wymagana jest staranna wykładnia przepisów poszczególnych aktów prawnych, która ma na celu ustalenie, czy prawodawca przyznaje organowi administracji publicznej lub innej instytucji publicznej kompetencję do dokonania czynności mającej charakter administracyjnoprawny w fazie poprzedzającej zawarcie umowy. Przypomniał rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu uchwały II GPS 3/06 z przywołaniem uchwały II GPS 1/06. W toku ponownego rozpoznawania sprawy skarżąca wniosła o zwolnienie od kosztów sądowych. Ostatecznie nie zostało jej przyznane powyższe prawo. W tej kwestii zapadły cztery postanowienia i jedno zarządzenie, w tym dwa postanowienia zostały wydane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe miało wpływ na termin rozpoznania skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Obecna kontrola Sądu i rozpoznanie skargi odbywa się w warunkach ponownego postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 630/15. Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec powyższe przede wszystkim należało ustalić zakres prawnego związania Sądu. Z uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, ze przyczyną uchylenia poprzedniego orzeczenia Sądu I instancji był brak pełnych ustaleń faktycznych i prawnych w sprawie. W zakresie ustaleń faktycznych sprawy zalecenie to zostało wyżej wykonane. Wskazane ustalenia faktyczne determinują rozstrzygnięcie Sądu. Odnosząc się do przywołanych przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwał II GSK 3/06 i II GSK 1/06 podnieść należy, że wskazano jedynie na logikę rozważań prawnych w nich zawartych i potrzebę dokonania rozważań prawnych w niniejszej sprawie. W żadnym wypadku Naczelny Sąd Administracyjny nie wskazał, że uchwały te wiążą Sąd orzekający w tej sprawie. Uchwały te nie są wiążące w przedmiotowej sprawie gdyż uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06 rozstrzygnięto zagadnienie prawne, które brzmiało: "Czy rozstrzygnięcie odrzucające wniosek o przyznanie dofinansowania projektu na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. 116, poz. 1206 ze zm.) w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 – 2006" w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" jest decyzją administracyjną czy aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 1 i 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)?". NSA podjął uchwałę o treści: Odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. nr 116 poz. 1206 ze zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy. Zatem, w świetle art. 269 p.p.s.a, tylko w tym zakresie treść uchwały wiąże sądy administracyjne. Związania tego nie można rozciągać automatycznie na sposoby procedowania przez inne podmioty. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny dokonał analizy przepisów tylko pod kątem zadanego pytania, które dotyczyło Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006", a nie jak w przedmiotowej sprawie Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (ZPORR), Priorytet 2: Wzmocnienie Rozwoju Zasobów Ludzkich, Działanie: 2.6 Regionalne Strategie Innowacyjne i transfer wiedzy. Podobnie uchwała NSA z dnia 29 marca 2006 r., sygn. II GPS 1/06 odnosi się do innych przepisów. Uchwała brzmi: "1. Odmowa udzielenia prowadzącemu zakład pracy chronionej przez samorząd województwa pożyczki, o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. nr. 123 poz. 776 ze zm.) nie jest sprawą sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr. 153 poz. 1270 ze zm.). 2. Na odmowę udzielenia pożyczki, o której mowa w pkt. 1 nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego." Przechodząc do analizy przepisów prawnych mających zastosowania w sprawie należy wskazać co następuje. Wniosek skarżącej dotyczył dofinasowania projektu ze środków współfinansowanych z funduszy unijnych. Wydatkowanie funduszy z budżetu Unii Europejskiej regulowało rozporządzenie Rady (WE) nr 1605/2002 z 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz. U. WE L 2002, 248, str. 1, zmienione później rozporządzeniem Rady (WE) nr 1995/2006 z dnia 13 grudnia 2006 r.), przewidujące drogę umowy jako formę przekazania dotacji. Zawarcie umowy powinno jednak poprzedzić specjalne postępowanie zapoczątkowane złożeniem wniosków przez zainteresowane podmioty (art. 114 rozporządzenia), poddawanych ocenie według wcześniej określonych kryteriów, wyłonienie tych, które będą dofinansowane, sporządzenie listy z podaniem przyznanych kwot dofinansowania oraz powiadomienie wnioskujących na piśmie o decyzji w sprawie ich wniosków (art. 116). Zasady te, zgodnie z treścią art. 155 ust. 1 rozporządzenia nr 1995/2006, odnoszą się także do dofinansowań z funduszy strukturalnych, stosują się więc również do Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006. Unormowania cytowanego rozporządzenia powtórzyła w prawie wewnętrznym ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (dalej ustawa), regulująca m.in. problematykę dotyczącą dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach regionalnych programów operacyjnych w latach 2004-2006, a zatem wtedy, kiedy wniosek złożył skarżący ([...] sierpnia 2006 r.). Zgodnie z jej definicją zawartą w art. 2 pkt. 11 publiczne środki wspólnotowe to - środki finansowe pochodzące z budżetu Wspólnot Europejskich, a w szczególności z funduszy strukturalnych, o których mowa w przepisach Unii Europejskiej w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego, w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR) oraz zmieniających i uchylających niektóre rozporządzenia, rozporządzeniu w sprawie Instrumentu Finansowego Wspierania Rybołówstwa oraz rozporządzeniu ustanawiającym Fundusz Spójności, ujęte w załączniku do ustawy budżetowej, służące realizacji Narodowego Planu Rozwoju. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 ustawy Narodowy Plan Rozwoju 2004-2006, zwany dalej "Planem", jest dokumentem określającym cele rozwoju społeczno-gospodarczego kraju, w tym wspierane cele rozwoju regionalnego, oraz sposoby ich osiągania w okresie zgodnym z okresem programowania obejmującym lata 2004-2006. W celu realizacji Planu tworzy się, w myśl art. 8 ust. 1 ustawy, sektorowe programy operacyjne, regionalne programy operacyjne , inne programy operacyjne oraz strategie wykorzystania Funduszu Spójności. Zakres wymienionych programów obejmował, według art.9, diagnozę sytuacji społeczno-gospodarczej sektora bądź województwa, którego dotyczą, z uwzględnieniem zróżnicowań przestrzennych; cel główny i cele szczegółowe zgodne z celami określonymi w Planie; priorytety operacyjne i działania; szacunkowy plan finansowy w podziale na priorytety operacyjne, system realizacji. Zgodnie natomiast z treścią art.11 : 1. Właściwy minister albo zarząd województwa, dla programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1-3, przygotowują, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, uzupełnienie programu uszczegółowiające system realizacji programu. 2. Uzupełnienie programu, dla programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2, finansowanych z publicznych środków krajowych zawiera: 1) listę i opis działań; 2) wstępną ocenę działań wykazującą ich spójność z celami priorytetów operacyjnych; 3) wskaźniki monitorowania odnoszące się do programu, priorytetów operacyjnych i działań; 4) rodzaje potencjalnych beneficjentów; 5) szacunkowy plan finansowy odnoszący się do programu, priorytetów operacyjnych i działań; 6) szczegółowe zasady udzielania dofinansowania i jego maksymalną wysokość w ramach działań. 3. Właściwy minister albo zarząd województwa załącza, do uzupełnienia programu: 1) zasady kwalifikacji wydatków, określane w odniesieniu do terminów ich ponoszenia, podmiotu, który je ponosi, oraz kategorii wydatków związanych z realizacją projektu; 2) zasady wyboru projektów w ramach działań, uwzględniające skalę i trwałość korzyści społecznych, gospodarczych i przestrzennych oraz efektywność wykorzystania środków finansowych. 4. Właściwi ministrowie oraz zarządy województw przedkładają uzupełnienia programów do zatwierdzenia przez właściwy komitet monitorujący program, o którym mowa w art. 42. 5. Uzupełnienie programu jest przyjmowane w drodze rozporządzenia właściwego ministra albo w drodze uchwały zarządu województwa. 6. Na podstawie uzupełnienia programu dokonuje się wyboru projektów i zawiera umowy o dofinansowanie projektów z beneficjentami przez instytucję zarządzającą, instytucję wdrażającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucję pośredniczącą, z zastrzeżeniem ust. 7. 7. W przypadku kiedy instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca jest jednocześnie beneficjentem, podstawą dofinansowania projektu jest decyzja podjęta odpowiednio przez właściwego ministra, jeśli pełni funkcję instytucji zarządzającej albo instytucji pośredniczącej, albo przez wojewodę, jeśli pełni funkcję instytucji pośredniczącej. Zgodnie z definicją obowiązująca w dacie wniosku skarżącej o dofinansowanie, zawartą w art.2 pkt.12 ustawy regionalny program operacyjny to - dokument służący realizacji Narodowego Planu Rozwoju, składający się ze spójnego zestawienia priorytetów operacyjnych i działań, odnoszący się do województwa albo województw, przygotowany przez zarząd województwa albo zarządy województw działające w porozumieniu albo przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego. Ustawa o Narodowym Planie Rozwoju określiła również pojęcia: "beneficjenta", "instytucji wdrażającej" i “instytucji zarządzającej". Zgodnie z art. 2 pkt 1 tejże ustawy "beneficjentem" jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, korzystające z publicznych środków wspólnotowych i publicznych środków krajowych na podstawie umowy o dofinansowanie projektu albo decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 7. Natomiast "instytucja wdrażająca" to podmiot publiczny lub prywatny, odpowiedzialny za realizację działania w ramach programu operacyjnego na podstawie umowy z instytucją zarządzającą (art. 2 pkt 4), instytucja zarządzająca to – właściwy minister albo inny organ administracji publicznej, odpowiedzialnych za przygotowanie i nadzorowanie realizacji programu operacyjnego albo za przygotowanie i nadzorowanie realizacji strategii wykorzystania Funduszu Spójności, albo Podstaw Wsparcia Wspólnoty, o których mowa w przepisach Unii Europejskiej ustanawiających Fundusz Spójności i ustanawiających przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (art. 2 pkt. 5); instytucja pośrednicząca to - instytucja, do której instytucja zarządzająca deleguje część funkcji związanych z zarządzaniem, kontrolą i monitorowaniem programu operacyjnego albo strategii wykorzystania Funduszu Spójności, odnoszącą się do priorytetu operacyjnego, działania albo projektu (art. 2 pkt. 2). W świetle art. 26 ust. 1; ubiegający się o dofinansowanie ze środków, o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2, projektów w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1-3, składa wniosek do instytucji zarządzającej, instytucji wdrażającej albo zarządu województwa, zgodnie z systemem realizacji określonym w tych programach; ust.3 dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 (regionalne programy operacyjne), przyznaje zgodnie z systemem realizacji danego programu instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca albo instytucja wdrażająca, po uzyskaniu rekomendacji regionalnego komitetu sterującego, o którym mowa w art. 23 ust. 8, jeżeli tak stanowi system realizacji danego programu; ust. 5 warunki dofinansowania, o którym mowa w ust. 1-3, określa umowa o dofinansowanie projektu, zawarta z beneficjentami przez instytucję zarządzającą programem, instytucję wdrażającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucję pośredniczącą, albo decyzja, o której mowa w art. 11 ust. 7 (nie dotyczy wniosku skarżącego – wyjaśnienie Sądu). Na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy, rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. (Dz. U. Nr 166, poz. 1745, dalej rozporządzenie wykonawcze), został przyjęty Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego 2004-2006. W załączniku do tego rozporządzenia Minister uregulował system wdrażania omawianego działania. Ponadto na podstawie tego samego upoważnienia ustawowego zostało wydane w dniu 25 sierpnia 2004 r. przez Ministra Gospodarki i Pracy rozporządzenie w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 200, poz. 2051), a w załączniku do tego rozporządzenia zamieszczono opis poszczególnych priorytetów i działań, a także zasady wyboru projektów (Aneks IV). W dziale VI załącznika do rozporządzenia z dnia 1 lipca 2004 r. w rozdziale 8 uregulowano system wdrażania ZOPRR z uwzględnieniem regulacji zawartych w rozporządzeniu Rady (WE) nr.1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającym przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (DZ. UE L nr. 161 str. 1 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Komisji (WE) nr. 438/2001 z dnia 2 marca 2001 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 dotyczącego zarządzania i systemów kontroli pomocy udzielanej w ramach funduszy strukturalnych (Dz. UE L nr. 63 str. 21). W podrozdziale 8.2.1. rozporządzenia wykonawczego wskazano, że Instytucja Zarządzająca ZOPRR, a był nim wówczas Minister Gospodarki i Pracy (później na etapie skargi określany jako Minister Infrastruktury i Rozwoju), zgodnie z art. 34 rozporządzenia Rady (WE) nr.1260/1999, jest odpowiedzialny za skuteczność i prawidłowość zarządzania oraz wdrażania programu operacyjnego. Do głównych jego zadań należy m. in. efektywność i poprawność wdrażania ZOPRR. Wdrażanie czyli realizacja programu. Z dalszego zapisu wynika, że pod nadzorem IZ działają Instytucje Pośredniczące (IP) – Urzędy Wojewódzkie, do których oddelegowano funkcje opisane w podrozdziale 8.2.2 oraz Urzędy Marszałkowskie, które posiadają kompetencje szczegółowo opisane w podrozdziale 8.2.3. W programie uczestniczy też Komisja Oceny Projektów (KOP), która jest panelem ekspertów doradzających Instytucjom Wdrażającym działań współfinansowanych ze środków EFS (Europejskiego Funduszu Społecznego) w ramach Priorytetu II ZPORR. KOP przeprowadza merytoryczną i finansową ocenę projektów, przygotowuje listę rankingową projektów kwalifikujących się do dofinansowania i przekłada ją dyrektorowi Instytucji Wdrażającej Priorytetu II ZPORR (podrozdział 8.2.6). Zadania IW obejmują m.in. (podrozdział 8.2.7.2) organizacje naboru wniosków, ocenę i wybór projektów, w oparciu o opinię KOP, podpisanie umów z beneficjentami. Zatem zarówno przepisy prawa unijnego, jak i przepisy krajowe stanowiły, że dofinansowanie w ZOPRR następuje na podstawie umowy o dofinansowanie. Nigdzie nie przewidziano formy rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Umowę o dofinansowaniu w przedmiotowym Priorytecie i Działaniu podpisywała Instytucja Wdrażająca. Podpisanie umowy poprzedzało postępowanie weryfikacyjne wniosku beneficjenta. W postępowaniu tym i jego zakończeniu (informacji o braku rekomendacji do dofinansowania), zgodnie z zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy upatrywać i ustalać rozstrzygnięcie o charakterze władczym, ustalającym sytuację prawną konkretnego adresata, czyli o charakterze decyzji administracyjnej. Wskazać należy, iż dla uznania, że w danej sprawie mamy do czynienia z decyzją administracyjną musi istnieć przepis prawa przyznający określonemu podmiotowi prawo do podejmowania decyzji administracyjnych rozumianych jako oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Zakamycze 2005; s. 18). Ustalanie władczego charakteru rozstrzygnięcia sytuacji prawnej adresata nie może pozostawać w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy. Przypomnieć należy, że Instytucją Wdrażającą w przedmiotowym programie była Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Z. Jest to podmiot prawa prywatnego. Działający w oparciu o ustawę z dnia 15 września 2000r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1030 j.t. ze zm.). Wymieniony kodeks nie przewiduje uprawnień publicznoprawnych dla spółki kapitałowej jaką jest spółka akcyjna. Przewidziany dla IW w rozporządzeniu wykonawczym wybór projektu nie został określony co do jego formy. Zatem poszukiwanie umocowań i uprawnień IW do władczego charakteru rozstrzygnięcia należy rozpocząć od ustalenia stanu faktycznego sprawy. To znaczy należy przede wszystkim ustalić czy informacja z dnia [...] listopada 2006r., skarżona przez "C." Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością [...], była rozstrzygnięciem przesądzającym sytuację prawną spółki w odniesieniu do jej wniosku o dofinansowanie. Z ustaleń prawnych wynika, że rekomendowanie do dofinansowania nie przewidywało ani formy decyzji administracyjnej, ani odwołań od niego. W przedmiotowej sprawie skarżąca spółka działaniami podjętymi w sprawie spowodowała, że jej wniosek o dofinansowanie został merytorycznie rozpatrzony przez Instytucje Zarządzającą, tj.. Minister Rozwoju Regionalnego. Wymieniony Minister Rozwoju Regionalnego pismami z dnia [...] października 2007 r. oraz z dnia [...] października 2007 r. poinformował skarżącą, że potwierdza zasadność stanowiska i uzasadnienia Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Z. zawartych w piśmie z dnia [...] listopada 2006 r., dotyczących przeprowadzonej oceny merytorycznej przez Komisję Oceny Projektów. Minister Rozwoju Regionalnego potwierdził w piśmie z dnia [...] stycznia 2008 r., nr. [...], że w piśmie z dnia [...] września 2007 r. o sygn. [...], wyraził stanowisko w sprawie nie rekomendowania wniosku spółki C. sp. z o.o. (nr wniosku o dofinansowanie [...]) na listę rankingową w ramach Działania 2.6 "Regionalne Strategie Innowacji i transfer wiedzy". Stanowisko Ministra sformułowane zostało na podstawie analizy dokumentacji otrzymanej od spółki C. sp. z o.o. i Beneficjenta Końcowego (Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Z). Zatem pierwsze pismo Ministra zawierające stanowisko merytoryczne co do braku rekomendacji do dofinasowania projektu, tj. z dnia [...] października 2007 r., było rozstrzygnięciem, które władczo i jednostronnie określało sytuację prawną skarżącej w przedmiocie wniosku o dofinansowanie. Przy czym było ono oświadczeniem woli organu administracji publicznej bowiem minister jest takim organem w myśl art. 5 § 2 pkt. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.). Działanie Ministra zostało też dokonane w granicach jego kompetencji jako Instytucji Zarządzającej ZOPRR. W tych warunkach nie można stwierdzić aby pismo poprzedzające działanie Ministra, tj. pismo Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Z. z dnia [...] listopada 2006 r., miało władczy charakter przesądzający o prawach skarżącej. Odnosząc się natomiast do rozstrzygnięcia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] października 2007 r. wskazać należy, że zostało ono wydane w warunkach obowiązywania od dnia 1 stycznia 2007 r. ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. 2014 r. poz. 1649 j.t. ze zm., dalej u.z.p.p.r). w wymienionej ustawie zawarto uregulowanie odnoszące się do procedury administracyjnej. Przepis art.37 u.z.p.p.r. w wersji wówczas obowiązującej stanowił, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie niniejszej ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.4)) oraz przepisów dotyczących postępowania sądowo-administracyjnego. Obecne brzmienie przepisu stanowiące, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie niniejszej ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych oraz do ustalania i nakładania korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, nie zmienia powyższego ustalenia. W tych warunkach, gdzie wskazane przez skarżącą pismo IW z dnia [...] listopada 2006 r. nie miało charakteru władczego rozstrzygnięcia o prawach skarżącej, a do istniejącego w sprawie władczego rozstrzygnięcia (IZ z dnia [...] października 2007 r.) nie stosuje się k.p.a. uznać należało, że żądanie skarżącej zawarte we wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. o stwierdzenie nieważności pisemnej informacji Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Z. z dnia [...] listopada 2006 r. o odmowie dofinansowania projektu skarżącej pt. [...] złożonego [...] sierpnia 2006 r., nr. [...], nie ma podstaw prawnych. Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt IIGSK 122/13. Postępowanie nadzwyczajne dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji regulowane jest przepisami k.p.a. (art. 156 i nast.), które to przepisy nie mają zastosowania w tej sprawie. Skoro nie ma podstaw prawnych do prowadzenia postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji, to nie będzie też aktu podlegającego kontroli sądów administracyjnych. Podkreślić należy, iż dla uznania, że w danej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością organu, to postępowanie przed organem musi kończyć się jednym z aktów określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (w wersji obowiązującej na datę wniesienia skargi na bezczynność). Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd z urzędu zwraca cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego.