II GSK 1190/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2015 r. sygn. akt V SAB/Wa 58/15 w sprawie ze skargi [...] na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności informacji w zakresie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 grudnia 2015 r. sygn. akt V SAB/Wa 58/15, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę [...] na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności informacji w zakresie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej. Ponadto Sąd zwrócił skarżącemu wpis sądowy od skargi. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr. [...] – dalej: skarżąca lub spółka - ubiegała się o przyznanie dofinansowania projektu pt. "[...]". Wniosek o dofinansowanie złożony został w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (ZPORR), Priorytet 2: Wzmocnienie Rozwoju Zasobów Ludzkich, Działanie: 2.6 Regionalne Strategie Innowacyjne i transfer wiedzy. Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. w [...] pismem z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] , działająca jako Instytucja Wdrażająca (dalej: ARR lub IW), poinformowała skarżącą, że jej wniosek o dofinansowanie nie został rekomendowany na listę rankingową, a tym samym nie otrzymał wnioskowanego dofinansowania. W wyniku oceny merytorycznej projekt uzyskał 51 punktów przy minimum wymaganym jako 60 punktów. Skarżąca pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r., skierowanym do Ministra Rozwoju Regionalnego (Instytucji Zarządzającej ZPORR), wniosła o dokonanie ponownej oceny merytorycznej projektu. Minister Rozwoju Regionalnego pismami z dnia [...] października 2007 r. oraz z dnia [...] października 2007 r. poinformował skarżącą, że potwierdza zasadność stanowiska Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w [...] zawartych w piśmie z dnia 14 listopada 2006 r. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji ARR w [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Na skutek wezwania skarżącej do usunięcia naruszenia prawa Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał wezwanie za bezzasadne. Przypomniał, że w sprawie zajął merytoryczne stanowisko w piśmie z dnia [...] października 2007 r. oraz że ocena merytoryczna wniosku nie zapada w formie decyzji. W dniu [...] lutego 2014 r. skarżąca złożyła skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju. WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt V SAB/Wa 11/14, odrzucił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismo skarżącej z dnia [...] lutego 2014 r. nie jest skargą na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Powyższe z tego względu, że odrzucenie, na etapie oceny formalnej, wniosku o dofinansowanie projektu nie ma formy decyzji administracyjnej. Decyzji takiej nie może stanowić pismo Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z/s w [...] z dnia [...] listopada 2006 r. W konsekwencji, organ nie mógł prowadzić postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności "decyzji", skoro wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności nie dotyczył decyzji administracyjnej. Orzekając na skutek skargi kasacyjnej skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 630/15, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu NSA wskazał, że Sąd I instancji nie dokonał analizy i wykładni aktów prawnych regulujących przyznawanie pomocy w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006. Tym samym za przedwczesne uznał, że rozstrzygnięcie zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2006 r. nie może być poczytane za decyzję administracyjną. Wobec tego, wymagana jest wykładnia przepisów poszczególnych aktów prawnych, która ma na celu ustalenie, czy prawodawca przyznaje organowi administracji publicznej lub innej instytucji publicznej kompetencję do dokonania czynności mającej charakter administracyjno-prawny w fazie poprzedzającej zawarcie umowy. Rozpoznając ponownie sprawę, WSA w Warszawie zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt V SAB/Wa 58/15, odrzucił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji podkreślił, że w świetle art. 26 ust. 1 ustawy o NPR ubiegający się o dofinansowanie ze środków, o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, projektów w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1-3, składa wniosek do instytucji zarządzającej, instytucji wdrażającej albo zarządu województwa, zgodnie z systemem realizacji określonym w tych programach; ust. 3 - dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 (regionalne programy operacyjne), przyznaje zgodnie z systemem realizacji danego programu instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca albo instytucja wdrażająca, po uzyskaniu rekomendacji regionalnego komitetu sterującego, o którym mowa w art. 23 ust. 8, jeżeli tak stanowi system realizacji danego programu; ust. 5 - warunki dofinansowania, o którym mowa w ust. 1-3, określa umowa o dofinansowanie projektu, zawarta z beneficjentami przez instytucję zarządzającą programem, instytucję wdrażającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucję pośredniczącą, albo decyzja, o której mowa w art. 11 ust. 7 (nie dotyczy wniosku skarżącego – wyjaśnienie Sądu). W ocenie WSA, na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy o NPR, został przyjęty Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego 2004-2006. Na podstawie upoważnienia z ww. przepisu ustawowego zostało wydane w dniu 25 sierpnia 2004 r. przez Ministra Gospodarki i Pracy rozporządzenie w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 200, poz. 2051), a w załączniku do tego rozporządzenia zamieszczono opis poszczególnych priorytetów i działań, a także zasady wyboru projektów (Aneks IV). W dziale VI załącznika do rozporządzenia z dnia 1 lipca 2004 r. w rozdziale 8 uregulowano system wdrażania ZOPRR z uwzględnieniem regulacji zawartych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającym przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (DZ. UE L nr 161 str. 1 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 438/2001 z dnia 2 marca 2001 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 dotyczącego zarządzania i systemów kontroli pomocy udzielanej w ramach funduszy strukturalnych (Dz. UE L nr. 63 str. 21). W podrozdziale 8.2.1. rozporządzenia wykonawczego wskazano, że Instytucja Zarządzająca ZOPRR, a był nim wówczas Minister Gospodarki i Pracy (później na etapie skargi określany jako Minister Infrastruktury i Rozwoju), zgodnie z art. 34 rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999, jest odpowiedzialny za skuteczność i prawidłowość zarządzania oraz wdrażania programu operacyjnego. Do głównych jego zadań należy m. in. efektywność i poprawność wdrażania ZOPRR. Wdrażanie, czyli realizacja programu. Pod nadzorem IZ działają Instytucje Pośredniczące (IP), tj. urzędy wojewódzkie, do których oddelegowano funkcje opisane w podrozdziale 8.2.2 oraz Urzędy Marszałkowskie, które posiadają kompetencje szczegółowo opisane w podrozdziale 8.2.3. Komisja Oceny Projektów (KOP) przeprowadza merytoryczną i finansową ocenę projektów, przygotowuje listę rankingową projektów kwalifikujących się do dofinansowania i przekłada ją dyrektorowi Instytucji Wdrażającej Priorytetu II ZPORR (podrozdział 8.2.6). Zadania IW obejmują m.in. (podrozdział 8.2.7.2) organizacje naboru wniosków, ocenę i wybór projektów, w oparciu o opinię KOP, podpisanie umów z beneficjentami. Zatem dofinansowanie w ZOPRR następuje na podstawie umowy o dofinansowanie. Nie przewidziano formy rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Umowę o dofinansowaniu w Priorytecie i Działaniu podpisywała Instytucja Wdrażająca. Podpisanie umowy poprzedzało postępowanie weryfikacyjne wniosku beneficjenta. W postępowaniu tym i jego zakończeniu (informacji o braku rekomendacji do dofinansowania) należy upatrywać i ustalać rozstrzygnięcie o charakterze władczym, ustalającym sytuację prawną konkretnego adresata, czyli rozstrzygnięcie o charakterze decyzji administracyjnej. Sąd I instancji wskazał, że Instytucją Wdrażającą w programie była Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. w [...] . Jest to podmiot prawa prywatnego działający w oparciu o ustawę Kodeks spółek handlowych, który nie przewiduje uprawnień publicznoprawnych dla spółki kapitałowej, jaką jest spółka akcyjna. Przewidziany dla IW w rozporządzeniu wykonawczym wybór projektu nie został określony co do jego formy. Zatem poszukiwanie umocowań i uprawnień IW do władczego charakteru rozstrzygnięcia należy rozpocząć od ustalenia stanu faktycznego sprawy. Rekomendowanie do dofinansowania nie przewidywało ani formy decyzji administracyjnej, ani odwołań od niego. Skarżąca działaniami podjętymi w sprawie spowodowała, że jej wniosek o dofinansowanie został merytorycznie rozpatrzony przez Instytucję Zarządzającą, tj. Ministra Rozwoju Regionalnego. Ten zaś pismami z dnia [...] października 2007 r. oraz z dnia [...] października 2007 r. poinformował skarżącą, że potwierdza zasadność przeprowadzonej oceny merytorycznej. Ww. pismo organu stanowiło władcze i jednostronne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o dofinansowanie. W tych warunkach nie można uznać, aby pismo poprzedzające działanie Ministra Rozwoju Regionalnego, tj. pismo Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w [...] z dnia [...] listopada 2006 r. miało władczy charakter przesądzający o prawach skarżącej. W konkluzji Sąd I instancji uznał, że pismo IW z dnia [...] listopada 2006 r. nie miało charakteru władczego rozstrzygnięcia o prawach skarżącej. Tym samym żądanie spółki o stwierdzenie nieważności pisemnej informacji Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w [...] z dnia [...] listopada 2006 r. nie ma podstaw prawnych. Powyższe z tego względu, że postępowanie nadzwyczajne dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji regulowane jest przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. dalej: k.p.a.) - art. 156 i nast. k.p.a., które to przepisy nie mają zastosowania w sprawie. Skoro nie ma podstaw prawnych do prowadzenia postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji, to nie będzie też aktu podlegającego kontroli sądów administracyjnych. II Skargę kasacyjną od postanowienia Sądu I instancji złożyła [...]. Zaskarżyła to orzeczenie w części dotyczącej odrzucenia skargi na bezczynność organu. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w żądanym zakresie oraz o zobowiązanie Ministra Rozwoju Regionalnego do wydania decyzji w zakresie w zakresie stwierdzenia nieważności lub też w sprawie wydania z naruszeniem prawa decyzji Agencja Rozwoju Regionalnego S.A., [...] . Ponadto skarżąca wniosła o zwrot poniesionych kosztów sądowych oraz zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego za instancję kasacyjną według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu wnoszący skargę kasacyjną zarzucono: 1. niewłaściwe zastosowania art. 26 ust.3 w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy o NPR, w związku z art. 6 kpa, 104 kpa i 107 kpa poprzez uznanie, iż decyzja instytucji wdrażającej (która może być podmiotem prywatnym działającym na podstawie umowy) o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie nie jest decyzją administracyjną; 2. niewłaściwie zastosowanie art. 58 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 156 k.p.a i art. 6 i § 1 kpa na skutek uznania, iż nie jest możliwym wyeliminowanie z obiegu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności lub też w sprawie wydania z naruszeniem prawa wymienionej w nagłówku decyzji Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w [...]; 3. niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 2 p.p.s.a w zw. załącznikiem (podrozdział 8.2.7.2) do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 roku w sprawie przyjęcia ZPORR 2004-2006 (Dz.U. nr 66, poz. 1745), aneksem IV do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia uzupełnienia ZPORR 2004-2006 (Dz.U. nr 200, poz.2051), art. 6 kpa, 104 kpa i 107 kpa poprzez uznanie, iż decyzja Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. z dnia [...] jest poza kontrolą sądowo-administracyjną; 4. niewłaściwe zastosowania art. 190 p.p.s.a. poprzez niedostosowanie się do wykładni postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z unia 29 kwietnia 2015 roku sygn. akt II GSK 630/15, którego wynika, iż decyzja ARR w [...] jest decyzją administracyjną, a co było także treścią wykładni wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2013 roku sygn. akt V SA/Wa 2689/12). Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Na wstępie wymaga przypomnienia, że w rozpoznawanej sprawie zapadło postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 630/15, którym uchylono postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt V SAB/Wa 11/14 - odrzucające skargę spółki na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju. W następstwie tego postanowienia, WSA w Warszawie wydał postanowienie objęte niniejszą skargą kasacyjną, którym ponownie odrzucił skargę spółki. Zatem kontrolowane postanowienie Sądu I instancji wydane zostało w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 162/16). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu uwzględnił wykładnię przepisów prawa materialnego wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 kwietnia 2015 r. WSA prawidłowo bowiem stwierdził, że w świetle przepisów art. 11 oraz art. 26 ust. 1 ustawy o NPR, dofinansowanie w ZOPRR następuje na podstawie umowy o dofinansowanie i nigdzie nie przewidziano formy rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Umowę o dofinansowaniu w Priorytecie i Działaniu podpisywała Instytucja Wdrażająca. Podpisanie umowy poprzedzało postępowanie weryfikacyjne wniosku beneficjenta. W postępowaniu tym i jego zakończeniu (informacji o braku rekomendacji do dofinansowania) należy upatrywać rozstrzygnięcie o charakterze władczym, ustalającym sytuację prawną konkretnego adresata, czyli o charakterze decyzji administracyjnej. Rekomendowanie do dofinansowania nie przewidywało ani formy decyzji administracyjnej, ani odwołań od niego. Podjętymi w sprawie działaniami skarżąca spowodowała, że jej wniosek o dofinansowanie został merytorycznie rozpatrzony przez Instytucję Zarządzającą, tj. Ministra Rozwoju Regionalnego. Ten pismami z dnia [...] października 2007 r. oraz z dnia [...] października 2007 r. poinformował spółkę, że ocena merytoryczna jej wniosku była poprawna. Podzielił tym samym stanowisko zawarte w piśmie Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Organy nie rekomendowały wniosku spółki [...] (nr wniosku o dofinansowanie [...]) na listę rankingową w ramach Działania 2.6 "Regionalne Strategie Innowacji i transfer wiedzy". Zatem ww. pismo Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] października 2007 r. było rozstrzygnięciem, które władczo i jednostronnie określało sytuację prawną skarżącej w przedmiocie wniosku o dofinansowanie. W tych warunkach WSA zasadnie wywiódł, że nie można stwierdzić, aby pismo poprzedzające działania Ministra Rozwoju Regionalnego, tj. pismo Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w [...] z dnia [...] listopada 2006 r., miało władczy charakter przesądzający o prawach skarżącej. Taka ocena wyrażona przez Sąd I instancji jest w świetle wiążącego w tej sprawie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2015 r. zgodna z ustaleniami tam poczynionymi. W konsekwencji, za niezasadne należało uznać zarzuty sformułowane w pkt 1, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sprawia, iż niezasadny jest również zarzut sformułowany w pkt 2 w petitum skargi kasacyjnej. Skoro bowiem WSA uznał, że sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych, to nie mógł przystąpić do merytorycznego rozpoznawania sprawy, a za takie działanie należałoby uznać postulowane przez autora skargi kasacyjnej zobowiązanie Ministra Rozwoju do wydania decyzji w zakresie stwierdzenia nieważności lub też w sprawie wydania z naruszeniem prawa decyzji Agencja Rozwoju Regionalnego [...]. Podkreślić również należy, że zarzuty formułowane w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być skuteczne wyłącznie wówczas, gdy wskazywane naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej powinien zatem wykazać, że gdyby do wskazywanego naruszenia nie doszło, to sąd administracyjny mógłby wydać inne rozstrzygnięcie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 p.p.s.a.). Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200, art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami (art. 209 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przepisy te nie mają zastosowania. Wskutek zaistniałej w orzecznictwie rozbieżności poglądów Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. (I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 23) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. określające sposób ponoszenia przez strony kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, czyli postanowienie o odrzuceniu skargi lub umorzeniu postępowania, które stosownie do art. 173 § 1 p.p.s.a. podlega zaskarżeniu skargą kasacyjną. Innymi słowy, bez względu na wynik postępowania kasacyjnego, brak możliwości rozstrzygania o kosztach, na podstawie art. 203 i 204 p.p.s.a., determinowany jest faktem, że przedmiotem skargi kasacyjnej nie był wyrok, ale postanowienie kończące postępowanie w sprawie.